민심그대로 정치개혁연대(민심연대) 선거제도‧개혁 토론회 결과

"선거제도 개혁과 권력구조 개헌이 함께 가야 한다는 대원칙에 뜻을 같이하고, 선거제도 개혁은 연동형 비례대표제 도입에 대해서 다수가 긍정적인 의견을 피력함"

1. 개요

○ 일시,장소: 1.15 (월) 07:30~09:30, 국회 본청 3층 1호실

○ 참석의원: 홍영표, 홍일표, 김성식, 심상정, 오세정, 박광온, 추혜선, 손금주, 전해철 (헌정특위 수석전문위원, 입조처 배석)

‘민심그대로 정치개혁연대’ 국회의원 25인 일동 (가나다순)

(더불어민주당) 민병두, 박광온, 박영선, 윤호중, 이상민, 전해철, 조정식, 홍영표

(자유한국당) 정종섭, 홍일표

(국민의당) 김성식, 손금주, 오세정, 유성엽, 정동영, 주승용, 천정배

(바른정당) 김세연, 정병국, 정운천, 지상욱, 하태경

(정의당) 김종대, 심상정, 추혜선 

○ 진행: 심상정 의원 발제 -> 참석의원 토론 -> 의견정리

2. 심상정 의원 발제문 : 아래 별첨

3. 토론 결과

A. 비례성과 대표성을 강화하는 선거제도 개혁의 필요성에 공감하고 선거제도 개혁과 권력구조 개헌이 함께 가야 한다는 대원칙에 뜻을 같이함

B. 선거제도 개혁은 연동형 비례대표제 도입에 대해서 다수가 긍정적인 의견을 피력함

□ 지역과 비례의 비율에 대해서는 2:1 또는 3:1 방안이 제시되었음

□ 명부작성 방식과 관련해서는 전국명부와 권역별명부 가운데 초과의석 발생이 적은 전국명부에 대한 선호가 높았음

C. 연동형 비례제와 관련한 가장 큰 쟁점은 의원정수였음

□ 의원정수 확대를 통한 연동형 비례제 도입의 경우에는 대국민 설득방안을 적극적으로 보완해야 한다는데 의견을 모음, 지역구를 유지하면서 비례성을 강화할 수 있어 도입에 가장 좋으나 의원 수를 늘리는 것에 대해 국민적 불신이 높기 때문에 국민들을 설득하기 위한 특권 내려놓기와 비용 줄이기 등 국회개혁과 비례공천 불신을 해소하기 위한 당내 공천 민주화를 위한 정당 개혁이 뒷받침되어야 한다는데 의견을 같이함

□ 의원정수를 현행으로 하고 연동형 비례제를 도입할 경우에는 지역구 축소에 따른 보완책이 마련되어야 함, 그 방안으로 도농복합선거구제와 같은 중대선거구제 도입을 함께 고려해 보아야 한다는 의견이 제시됨

4. 향후 일정

○ 이후 민심연대 토론은 매주 화요일 오전 07:30~09:30에 국회 본청 3층 의원식당 1호실에서 진행 예정

○ 1.23일 선거제도 개혁과 관련한 권력구조 중심의 개헌논의

○ 1.30일 선거제도 개혁과 개헌 단일안 마련 토론

○ 2월초 대중토론회 추진

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민심그대로 정치개혁연대(민심연대)
국회의원 심상정 발제문: 선거제도 개혁방안

1. 선거제도 개혁의 필요성

□ 현재 개헌 논의 과정에서 거론되고 있는 제왕적 대통령제의 문제는 결국 국회, 다시 말해 입법부의 권한과 책임이 약하기 때문임.

□ 우리 정치의 가장 큰 문제는 국회의원 개인의 힘은 강한데 반해 국회의 권한과 책임은 약한 것에서 비롯됨. 입법부의 권한과 책임이 약한 것은 다시 말해 주권자인 국민의 힘이 약하다는 것임.

□ 따라서 대의민주주의를 제대로 실현하기 위해서는 국회의 권한과 책임을 강화하는 것에서 시작해야 하며 그 첫 단추는 의회의 구성방식을 개혁하는 것임.

□ 한국의 득표-의석 간 비례성은 민주주의 국가들 가운데 최저 수준으로 이는 네덜란드의 정치학자 레이파트가 36개 민주주의 국가들의 비례성을 분석한 연구에서도 입증되었음(표1 참조).

□ 이같은 불비례성은 소선거구 단순다수제(1위대표제)로 선출하는 지역구 국회의원의 비율이 84.3%를 차지하는 병립형(혼합형 다수제) 선거제도를 채택하고 있기 때문임.

□ 다수 유권자들의 정치적 의사를 ‘사표’로 만들어버리고 민심과 유리된 거대양당 구도를 인위적으로 만들어내는 현행 선거제도는 결국 극한적인 대립의 정치로 이어지게 하고 있음.

□ 또한 의회가 국민의 다양한 정치적 의사를 대변하지 못하면서 정치의 기능은 약화되고 국민들의 정치불신, 국회불신은 심화되어왔음.

□ 그런데도 기성정당은 정당대로 그저 다음 선거에서 과반수 의석을 차지하여 힘으로 밀어붙이면 된다는 속셈, 의원은 의원대로 ‘나만 재선되면 그만’이라는 무책임이 거듭되면서 선거제도 개혁은 늘 실패를 반복해왔음.

□ 이제 선거제도의 개혁은 정당간 이해득실을 따지는 차원이 아니라 우리 정치의 심각한 위기상황을 타개하고 국민들의 정치불신, 국회불신을 해소하는 차원에서 진행되어야 할 것임.

□ 더구나 이번 선거제도 개혁 논의는 헌법개정과 맞물려 있다는 점에서 다수제 민주주의에서 벗어나 정부형태․선거제도․중앙-지방관계 등의 여러 측면에서 합의제 민주주의로 나아가기 위한 다각도의 모색이 필요함.

2. 선거제도 개혁의 방향

□ (비례성) 민심과 의석 사이의 불비례를 해소하는 선거제도로 개혁하는 것이 ‘민심그대로 정치개혁’의 최우선 과제임.

□ (대표성) 여성, 장애인, 청년 등 정치적 약자들이 자신들의 대표를 의회에 진입시킬 수 있는 통로를 제공하고 확대하여 국회가 사회 각계각층을 대표할 수 있도록 해야 함.

□ (다양성) 국회가 사회의 다양성을 반영할 수 있도록 하고 이를 통해 사회 각 분야 갈등의 조정이라는 정치의 본래 기능을 되살리는 선거제도로 개혁해야 함.

□ 즉 선거제도 개혁의 목표는 득표와 의석의 불일치 문제를 해결하기 위해 비례성이 높은 선거제도를 채택하고 이를 통해 국회의 대표성을 제고하며 의회 구성의 다양성을 보장하는 것이어야 함.

□ 지난 총선과 탄핵, 대통령 선거를 거치면서 확인된 것은 이제 한국정치에서 다당구도는 현실이며 과거 양당제에 기반한 제도와 관행으로는 한국 정치가 한발짝도 더 나아가지 못한다는 것임.

□ 따라서 이제는 쪽수로 밀어붙이는 다수제의 원리가 아니라 연합정치를 기반으로 정치세력간 타협과 양보를 가능하게 하는 합의제 민주주의의 제도화가 필요함.

3. 현행 선거제도의 대안 모색

(1) 연동형 비례대표제

□ 연동형 비례대표제는 인물에 대한 투표와 정당에 대한 투표를 연동시켜 득표율과 의석율의 비례성을 보장하는 선거제도임. 1인 2표제는 2002년 지방선거부터 도입되어 국민들에게 익숙한 투표방식이기도 함.

□ (지역구 : 비례의석 비율) 연동형 비례제를 도입하기 위해서는 비례의석 비율의 확대가 필요함. 현행 지역구 대 비례대표 의석 비율은 5.38대 1로 연동형과 병립형을 통틀어 혼합식 선거제도를 채택한 나라들 가운데 우리나라가 비례의석 비율이 가장 낮음. 연동형 비례제에서 지역구 대 비례의석 비율은 독일과 같은 1대 1이 바람직하지만 의원정수의 급격한 확대가 문제가 된다면 적어도 혼합식 선거제도를 채택하고 있는 나라들의 평균 수준인 2대 1 수준은 되어야 함.

□ (명부작성 단위) 전국명부와 권역별명부가 제시되어 있음. 권역별 명부는 지역대표성의 보완, 지역주의 완화, 지역인재 등용 등의 측면에서 제시되고 있음. 하지만 정당의 편중된 지역기반 문제로 초과의석 발생 가능성이 전국명부에 비해 높고 선거구의 크기가 전국단위에 비해 줄어들어 의석으로 전환되지 못하고 버려지는 표(사표)가 발생하는 문제가 있으며 권역구분의 자의성(강원, 제주) 등의 문제도 제기됨. 또한 비례대표 의원에게 지역대표 성격까지 부과하는 것에 대해 적절한지 여부도 신중히 검토해야 할 것임.

□ (초과의석) 연동형 비례제 도입에 대해 부정적인 논점 중 하나가 초과의석의 발생임. 하지만 비례의석 비율을 더 늘리거나 명부 작성단위를 전국으로 하는 등 초과의석을 최소화하는 방안은 충분히 있으며 연동형 방식만 합의된다면 이러한 우려를 해소하기 위한 방법은 찾을 수 있음.

□ (석패율제 또는 이중입후보) 비례대표 도입의 취지, 지역구 낙선자의 비례대표 당선으로 인한 정당성 및 과다대표 문제 등의 측면에서 검토될 필요가 있음.

□ (공천의 민주화) 국민들의 비례대표 공천에 대해 불신을 갖는 것은 과거 ‘錢국구’에서부터 당지도부의 하향식 공천, 불투명한 과정 등을 보아왔기 때문임. 따라서 비례대표 의석 비율을 늘리는 경우 정당의 공천 민주화를 제도화하는 방안이 함께 제시될 필요가 있음.

(2) 중대선거구제

□ 하나의 선거구에서 선출하는 의원의 정수를 둘 이상으로 하는 선거구제로 한국에서는 소선거구제의 대안으로 제시되고 있으나 기본적으로 다수대표제(↔️비례대표제)의 한 형태임.

□ 1993년 이전까지 일본 중의원 선거, 2004년 이전까지 대만 입법원 선거에 사용되었으나 두 나라 모두 선거제도 개혁을 통해 병립형 선거제도로 바꾸었음. 현재 이 선거제도를 채택하는 나라는 아프가니스탄, 몽고, 바누아투 정도임.

□ 중대선거구제는 선거구의 크기를 늘려 △유권자의 후보자 선택범위를 넓히고 △사표를 줄이며 △신진인사나 새로운 정당의 출현을 돕는 장점을 가짐.

□ 반면 △후보자 난립 및 같은 정당 내 후보자간 경쟁 과열 △득표율 격차로 인한 대표성의 훼손 △선거구가 넓어짐에 따른 과다한 선거비용 △선거공영이나 재․보궐선거 실시 곤란 △선거결과에 대한 무관심으로 투표율 저조 등의 단점이 있음.

□ 중대선거구제 도입시 하나의 선거구에서 선출하는 의원의 정수를 어떻게 정할 것인지 여부를 정해야 할 것임.

(3) 도·농복합선거구제

□ 중대선거구제를 도입하는 경우 현행 제도 하에서도 인구의 감소로 인해 4~5개 군을 합해 하나의 선거구를 만드는 농어촌 지역의 선거구가 더욱 광역화될 수밖에 없음.

□ 이에 특별․광역시와 일정 규모 이상의 도시는 중대선거구제로, 나머지 군지역 및 중소도시는 소선거구제로 선출하는 제도임.

□ 인구편차 범위(2대 1) 내에서 선거구 획정시 발생하는 농어촌 지역대표성 문제를 해결하기 위한 대안으로 제시되어 왔음.

4. 마치며 – 선거제도와 권력분점의 타협 방안

□ 개헌특위가 지난 1년 동안 운영되었고 헌법개정과 연동된 선거제도 문제를 다루기 위해 정치개혁특위가 구성되었으나 현재 선거제도와 권력구조를 둘러싼 논의는 교착상태에 빠져있음.

□ 각 정당이 한치의 양보도 없이 서로의 관심사만 관철시키고자 한다면 앞으로 ‘헌법개정 및 정치개혁특별위원회’ 논의 또한 불보듯뻔할 것임.

□ 그런 점에서 이 자리를 빌어 여야 정치권이 타협할 수 있는 방안을 제시하고자 함.

□ 선거제도는 연동형 비례대표제로 하고 정부형태는 국회의 국무총리추천제를 기본으로 대통령의 권한을 대폭 국회로 이관하는 권력분점으로 대타협을 이루는 것임. 이것이 큰 틀에서 합의된다면 개헌의 시기와 절차 역시 정치권의 합의에 따라 결정할 수 있을 것임.

□ 연동형과 총리추천제 타협안에 대한 민심연대 의원님들의 진지한 검토와 논의를 당부드림.

2018. 1. 15.

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