「권력구조 개편과 헌법개정 - ‘대통령’을 중심으로」 정책토론회

대한민국 권력구조개편 : 의원내각제의 모색 5)

이규영 (서강대학교 교수)

I. 대한민국 권력구조 – 문제점과 대안의 모색

1. 현행 권력구조로서 대통령제는 철저한 삼권분립을 추구하는 미국식과 의원내각제의 원형인 영국식의 혼합형

- 1948년 제헌당시 불안정한 국내상황과 미국-소련의 대립이라는 냉전 속에서 이승만 박사의 대통령제 강력주장

- 1987년 9차 개헌으로 현행 5년 단임제 방식의 대통령제가 채택되어, 이후 27년 동안 유지되어 오고 있음.

2. 미국 대통령제의 본래 취지: 행정부의 장(대통령)의 직접 선거와 의회의 견제기제

- 현행 권력구조는 대통령에게 강력한 권한이 부여되지만 의회에 대한 책임은 취약

- 대통령제로 인한 정당정치 발전의 어려움

- 집권당의 사당(私黨)으로 전략 우려

- 작금 미국대통령제의 문제점6)으로 대통령제를 채택한 전 세계 87개 국가중 바람직한 전형을 찾기 어려움

5) 이해찬 의원실 주관 정책토론회 “권력구조개편과 헙법개정 – 대통령을 중심으로” 발표원고, 2014년 12월 11일(목), 국회 의원회관 제3세미나실(2층): 본 원고는 이규영, “한국의 권력구조개편 2: ‘의원내각제’의 대안가능성” (서울: 인간사랑, 2002), pp. 64-136)을 기본으로 축약·보완한 것임.

6) 사회의 양극화가 정치의 양극화로 비화됨; 양당제의 작동어려움(양보, 존중, 타협 등 기본적 의회정신의 쇠락)

3. 어떠한 권력구조형태이든 대안모색을 위한 기본원칙의 유지와 확립 필요성

- 한국의 민주주의 발전에 기여하고, 효율적 국정운영에 합치되어야 함

- 정략적 개헌논의에서‘국민의 마음’을 얻을 수 있는 실체를 제시하여야 함

- 미시적 개헌보다 거시적 개헌이 되어야 함: 단순히 정부형태의 변화(수정)보다 통치구조의 전반을 포함하는 개헌론의 필요성

- 개헌의 원칙은 자유민주주의의 진정한 확립, 시장경제의 원칙, 법치주의의 확립을 통한 대한민국의 정체성 수호이어야 함

II. 권력구조개편에 대한 여론 : ‘현실적’선호와‘이론적’선호

1. 연도별 선호도 통계

(1) 2000년 기준 7)

* 국민계층: ‘4년 중임 정·부통령제’ - 45.5%, ‘4년 중임 대통령제’ - 32.1%, ‘의원내각제’ – 10.7%, ‘이원집정부제’ – 2.7% (* 기자층: ‘4년 중임 정·부통령제’ - 51.7%, ‘4년 중임 대통령제’ - 40%, ‘의원내각제’ - 0%; * 학자층: ‘4년 중임 정·부통령제’ - 38.5%, ‘4년 중임 대통령제’·‘의원내각제’ - 23.1%)
7) 한겨레 21, 제340호, 2000년 12월 27일자. 

(2) 2014년 기준 8)

* ‘대통령제’ - 62.2% (4년 대통령 중임제 - 35.9%, 5년 단임 대통령제 - 26.3%), ‘이원집정부제’ - 17.9%, ‘의원내각제’ – 6.5%
8) “개헌논의,” 한길리서치, 2014년 10월 22일, http://www.fwwu.org/bbs/sub5_1/2897. (검색일자: 2014년 12월 5일)

2. 실물정치 선호도와 이론적 논의

- 한국의 권력구조 개편문제는 실물정치하의 현실적 통계를 무시 어려움

- 그러나 권력구조의 안정성·정당성·효율성을 고려할 때, 대통령중심제, 의원내각제, 이원집정제에 대한 학자들의 견해와 이론도 동시에 논의할 필요성

- 외국 학자군을 포함한 다수의 학자들이 의원내각제를 선호하며, 다음으로 이원집정제를 지지하는 학자가 많고, 대통령 중심제를 옹호하는 학자는 가장 적은 편 9)
9) 이종찬, “한국 권력구조 개편논의의 허상과 실상: 제도화의 방향,” 국제평화전략연구원 엮음, op. cit., p. 38ff 참조.

- 향후 한국의 권력구조 개편문제는 한국의 특수성만을 강조하기보다 일반적인 사례에서 제시되는 보편성에서 논의될 때, 새 권력구조가 보다 장기적으로 안정되고 지속성을 가질 수 있음

III. 대안으로서 한국형 의원내각제의 모색

- 주된 고려요소들:  헌정질서의 기초로서 통치제도의 기반이 되는 권력분립주의, 대의정치를 중심으로 하는 의회민주주의, 행정의 책임성과 사법부의 중립적 권력 견제기능 확보, 중앙과 지방과의 상보적 관계수립, 통일 한국을 상정하는 미래형 권력구조 모색의 필요성 등

- 요약컨대 대통령제, 의원내각제, 이원집정제를 중심으로 하는 정부형태, 중앙집권 또는 지방분권을 선택하는 중앙-지방간의 관계, 단원제와 양원제를 중심으로 하는 의회제도, 분단과 통일이라는 한국적 특수성을 토대로 논의되어야 함.

1. 정부형태

- 한국 정부형태와 독일의 사례: 대통령제는 기본적으로 미국에서 채택된 제도이며, 의회와 대통령을 각각 국민들이 직접 선출하고, 두 기관을 상호 독립시켜 ‘견제와 균형’을 취하게 하여 주기적 선거를 통해서 주권자인 국민에 대해서만 정치적 책임을 지는 제도임. 그런데 권력구조 논의시 미국 대통령제의 경우 외형적 제도만 부각될 따름이고, 이 제도가 성공적으로 운영될 수 있던 제반 요소들이 간과됨.

- 한국의 의원내각제는 1960년 4·19직후부터 1961년 5·16까지 약 9개월에 불과했던 고전적 또는 영국형 의원내각제이었음.

- 독일 의원내각제는 바이마르 공화국이 수립되던 1919년에야 도입되었고, 현 제도는 제2차 세계대전 이후에 채택됨. 바이마르 공화국정부형태의 제도적 모순과 결함을 시정한 결과임.

- 독일형 의원내각제는 삼권분립에 입각하되 이원적 권력분립, 즉 ‘수평적’ 권력분립으로 견제와 균형을 유지하면서 연방주의에 토대를 둔 ‘수직적’ 권력분립형태를 취함. 이는 자유민주적 기본질서, 기본권의 직접적 효력과 국가권력 기속, 사회적 법치국가원리, 연방국가적 구조, 광범위한 통제기능을 갖는 헌법재판소, 민주적 정당국가원리와 선거제도 등도 정치 안정을 가능케 하는 요소들의 배경하에서 작동되고 있음

(1) 의원내각제 - 권력분산 및 정치안정의 담보

- 의원내각제는 대통령제에 대한 ‘훌륭한 대안’인가? 반드시 그렇지 않음. 정치에는 기적도 없고, 완벽한 정치제도 역시 불가능함. 의원내각제만이 민주주의의 확립을 완전히 보장할 수 없음. 그럼에도 대안가능성은 윈스턴 처칠의 말처럼 ‘가장 덜 나쁜 제도’이기 때문임.

- 수상중심형 의원내각제를 대안으로 상정할 수 있음 (수상중심형 의원내각제, 의회중심형 의원내각제, 중간유형으로 정당이 강한 권한을 갖는 유형)

- 독일 의원내각제는 연립정권형식에도 불구하고, 지난 50여 년 동안 매우 안정적으로 유지됨. 독일의 정치문화, 정당구조 및 다수당의 이념, 유연한 정책적 대응력을 갖는 정치, 본질적으로 경쟁과 협동의 정치를 추구하는 토양에서 작동함.

- 제도적 안정의 배경으로 반체제 정당을 허용하지 않음, 의회선거에서 5%제한조항 적용,  ‘건설적 불신임투표제’를 실시함.

(2) ‘수평적’ 권력분립과 견제·균형

- 수평적 권력분립이란 입법부·행정부·사법부 등 권력을 3부로 나누는 형태임

- 의원내각제의 안정성을 뒷받침하는 제도:  수상에 대한 건설적 불신임제도, 의회에 대한 수상과 내각의 ‘간접적’ 우위제도, 수상권한의 대통령 ‘구속’ 요소, 수상에게 의원내각제 하에서도 제도적으로 독특한 권한 부여, 각료들에게도 소관사항에 대해 독자성을 허용

(3) ‘수직적’ 권력분립과 연방주의 - 동일민족의 ‘단일체계적 연방구조’

- 한국형 의원내각제는 ‘수직적’ 권력분할을 도입하여 권력의 집중화를 예방함. 즉 연방주의는 상이한 지역단위를 하나의 공통적 정치체제로 통합하여 협력을 유도하는 권력기제임.

- 연방주의의 기능:  지방(支邦)의 특수성을 존중하며, 정치적 통일성을 추구하기 위해 다양성과 통일성을 상호 결합시킴. 통일성을 유지하되, 하나의 정치체가 분열로 이어지는 경우를 예방하는 수단임. 권력구조 및 법치국가질서를 보완하고 강화시키는데 유용함.

- 한국의 위계적 정치문화풍토 하에서 연방주의는 받아들이기 힘든 명제중의 하나임. 연방주의는 분파주의나 이탈이 아니고, 오히려 지방의 특수성을 존중하고, 입법과정에 참여시킴으로서 정치적 통일을 구축하는 기능과 권력분립을 통한 정권안정에 기여하는 제3의 기능의 발휘라는 독특한 특성을 보일 수 있음.

- 연방주의는 중앙집권주의와 지방분권주의를 잘 조화시킬 수 있음: 중앙(연방)과 지방과의 관계, 지방간의 권력분배 및 상호관계를 내·외적 요인의변화에 따라 적절하게 조절하며 상호 원만하게 연결시키는 정치적 기제(political mechanism)임.

- 독일의 경우도 이민족(異民族)간에 화합의 수단으로 채택된 경우가 아닌, 단일 게르만민족이 강한 정체성을 가지는 상황에서 형성한 사례임. 동일민족이 ‘공간적’(spatial) 연방체제를 구축하였음. 다양성에 기초하기보다 공간적 지배권을 갖는 주들이 연합하여 형성하였음.

2. 중앙-지방관계 : 지역문제의 고려와 연방주의

- 한국의 지역주의는 1972년 대통령선거 이후 특정 정치인들의 악용으로 점점 치유하기 힘든 상황. 국민들 가운데 자체적 또는 기존 대통령제를 통해 지역주의가 바람직한 방향으로 해결될 가능성은 점점 희박해지고 있음

- 지역주의는 권력구조 내에서 타파되는 것이 아니라 인정되어야 함: 지역정서와 지역적 특성을 권력구조에 반영하여야 함. 타지역과의 대결구도라기 보다 선의의 경쟁을 통하여 각 지역의 특성을 살리는 방향으로 승화되어야 함. 배격되어야 하는 것은 지역분파주의이고, 지역파벌주의임.

- 한국 지역주의의 병폐(폐해)의 본질은 어떤 지역의 이익과 관심사가 다른 지역이나 특정 지도자에 의하여 의도적으로 경시됨으로써 해당 지역주민들의 불만이 표출되는데 있음 : 입법과정에서 자기지역의 이익표출과 집약가능성에 대한 억제 또는 역차별임

- 이러한 문제를 해결은 대통령제보다 의원내각제가 더 적합: 독일의 긍정적 경험으로 보건대 연방주의의 채택과 입법과정에 지방(支邦)을 참여시키는 양원제 의회제도를 채택하는 지혜를 발휘할 필요성

3. 양원제 의회제도와 정당정치 - 지방(支邦)의 입법참여

- 한국의 대통령제하에서 정당의 책임정치가 구조적으로 어려움. 의회내 원내 제1당이 대통령출신 정당과 동일할 경우 단순히 행정부의 정책을 뒷받침하는 일종의 거수기 또는 ‘통법부’ 역할로 전락. 역으로 원내 소수당일 경우 안정적 정국추진이라는 명분으로 풀뿌리 민주주의의 기초와 상식을 뒤흔드는 정당들간에 어지러운 이합집산 현상. 야당으로서도 대통령 임기동안 정권교체가 불가능하기 때문에, 진정한 정책대결을 시도하지 않음.

- 결과적으로 정당정치가 본래 행해야 하는 임무 수행에 소흘. 선동적 정책의 난무

- 의회 본래 기능의 마비는 지난 50여 년간 지역주의를 바탕으로 선출된 의원들로 구성되는 현상에서도 찾을 수 있음. 의회기능의 정상화는 지역주의의 극복으로 의원들이 진정한 국리민복을 실현할 수 있는 후보들이 선출 될 때 가능함.

- 지역주의란 매우 자연스러운 현상임. 지역주의는 부정적이기보다 국가와 정치발전에 순기능 역할을 할 수 있음. 지역주의 자체가 있는 그대로 수용되어야 함. 즉 유럽 지역주의의 사례처럼 지역권한과 특성을 강화하고 활성화시키되 전체적으로 균형과 조화를 이루는 방안을 모색해야 함.

- 결국 의회가 행정부를 충분히 견제하는 삼권분립의 취지를 되살리고, 지역주의라는 현실을 정치적 기제로 담아내는 제도적 해결책이 필요함

- 하원은 의원내각제 하에서 가장 강력한 정치적 권한을 가진 기관이자, 가장 중요한 정책결정의 중심체가 되어야 함.

- 하원의 정치적 비중 이외에도 상원의 신설을 모색해야 함: 전통적 상원의 역할과 구분됨. 즉 상원을 통하여 각 지방들은 입법과정과 연방의 행정사항에 참여함. 본래 입법권한이 주로 하원중심의 연방에 있지만, ‘협력적 연방주의’(kooperativer Föderalismus) 제도하에서 각 지방(支邦: Länder)과 지방자치단체(Kommunen)도 입법권한과 관련된 권능을 보유함.

- 이로써 지방들의 연방입법과정에 대한 영향력이 신장됨: 상원에서 ‘적대적 다수’(oppositionelle Mehrheit)로 표현되고 정당간 경쟁체제가 상대화 되는 정합적 민주주의(konkordanzdemokratische Tendenz)가 강화될 수 있음. 동시에 여론의 수렴과 정책결정과정에서 상원의 역할은 매우 중요해짐. 상원은 정당들의 일상적 정치행태와 구별되는 정책중심적 토론과 입법의 장이 될 수 있고, 동시에 각 지방들의 ‘지속적으로 이익’을 대표하고 지방들의 행정사항과 관련된 실질적 내용들이 입법화되는 특색을 가짐

- 상원은 인구비례로 구성되며, 투표권도 인구수에 따라 각 지방에 배분됨. 상원의원은 국민들로부터 직선으로 선출되지 아니하고, 지방정부의 장관들이나 정부들에 의해 임명되고 지방정부들의 대표자들로 구성된다. 따라서 상원의원은 지방정부의 훈령에 의존하며 활동한다. 독자적으로 투표할 수 없고, 대신 주를 대표하여 하나의 블록으로서 투표함.

4. 분단과 통일의 지향

- 통일한국을 전제할 경우 대통령제가 훨씬 더 유리하다는 주장: 대통령의 임기보장과 통상적으로 인식되는 강력한 리더쉽의 발휘로 통일 이후 발생되는 여러 갈등양상에 효과적으로 대처할 수 있다는 논리. 대통령제에 익숙한 우리의 정치적 전통에 비추어 제기됨.

- 그러나 대통령제가 통일한국의 권력구조일 경우 남한에 의한 권력의 독점현상과 북한의 소외감이 무엇보다 우려됨. 정·부통령제식을 이용한 지역갈등 내지 대립구도를 해소하는 방법도 결코 쉽지 않음.

- 권력을 분점하는 구조로 통합을 하려면 의원내각제를 제외한 합리적 갈등 치유 방안은 상상하기 힘듬: 의원내각제를 채택한 독일이 평화적 통일에 성공했지만, 대통령제를 택한 예멘이 평화적 통일에 실패하고, 동족간 내전으로 발전된 경우를 상기할 필요가 있음. 더욱이 의회 내에서 여소야대의 상황이 전개되는 경우 우리가 경험했던 정국불안은 두말할 필요가 없음

- 의원내각제는 의회와 행정부간의 협력관계가 대통령제보다 훨씬 더 강하기 때문에 효율성면에서 대통령제보다 권력구조로서의 설득력이 낮다고 평가할 수 없음. 다만 다당제하에서 정당이 선거결과 난립하는 경우 의원내각제의 치명적인 정국의 불안정이 초래될 가능성도 있음. 그러나 이 문제는 소선거구제와 비례대표제 등의 선거법과 정당법을 이용한 제도적 장치로서 충분히 극복할 수 있음. 또한 의회의 내각불신임으로 빈번한 정권교체 가능성은 건설적 불신임제의 도입으로 충분히 보완할 수 있음

- 대통령제는 분단극복의 효율성이 화합성보다 중시될 때 선호됨. 그러나 의원내각제는 통일한국의 정치적 상황이 화급하지 않고, 효율성보다 화합성이 요구될 때 적절한 정부형태가 될 수 있음. 통일 이전에 의원내각제를 통한 남남 화합의 경험이 내면화될 때 단기간동안만 적용되는 효율성보다 장기간에 걸쳐 극복되어야 하는 남북간 화합의 가능성이 마련될 수 있음.

국민들의 정치적 성숙도는 통일한국이 해결해야 할 수많은 난제들을 의원내각제를 통해 보다 수월하게 극복할 수 있는 잠재력 역량을 배양할 수 있음.

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