「권력구조 개편과 헌법개정 - ‘대통령’을 중심으로」 정책토론회

대통령제와 대통령권력의 분산

이준한 교수 (인천대학교 정치외교학과)

I. 현행 헌법의 문제점과 개헌의 필요성

◎ 대통령권력의 집중

○ 최근 김무성 새누리당 대표의 이른바 오스트리아식 이원집정제 개헌론

⦁ 제왕적 대통령의 폐해를 극복하기 위함
⦁ 대통령은 국가의 수반으로서 외치를 담당함
⦁ 수상은 행정부의 수반으로서 내치를 담당함
⦁ 이른바 분권형 대통령제

○ 과거 의원내각제 개헌론

⦁ 권력을 분산시키고 내각을 나누어 가질 수 있음
⦁ 승자독식의 정치제도가 아니라는 평가를 받았음
⦁ 가장 민주적인 제도로 평가받았음
⦁ 정당 사이에 연립정부를 구성할 수 있음

◎ 선거주기의 동시화

○ 2007년 이른바 원포인트 개헌론

⦁ 대통령선거와 국회의원선거 주기의 일치
⦁ 중임제 대통령제
⦁ 2008년 국회의원선거 이후에 개헌을 논의하기로 유보함 

○ 대통령선거와 국회의원선거가 같은 해 치러진 2012년에도 선거주기를 바꾸지 못했음

◎ 영토조항, 기본권조항 등의 보완

○ 1987년 민주화 이후 급격한 사회변동의 흐름을 반영하도록 개헌

II. 권력구조 개편의 대안

◎ 정치제도의 정의(Arendt Lijphart; Maurice Duverger)와 특징

○ 대통령제

⦁ 대통령이 국민에 의하여 선출됨
⦁ 정해진 임기의 보장
⦁ 대통령 한 사람이 최종적인 책임

○ 의원내각제

⦁ 수상을 의회에서 선출
⦁ 수상의 임기는 정해져 있으나 의회 신임에 의존
⦁ 수상과 내각이 집합적으로 책임

○ 이원집정제: 반대통령제, 반의원내각제, 수상-대통령제

⦁ 대통령은 보통선거로 선출
⦁ 대통령은 상당히 강력한 권한을 보유
⦁ 수상은 대통령에 상응하는 권한을 가지며 의회가 불신임하지 않는 한 정해진 임기동안 자리에 머물 수 있음 

○ 의원내각제와 이원집정제의 공통점

⦁ 수상(총리)과 대통령의 존재(예외: 입헌군주제-영국, 일본 등)
⦁ 수상은 내치, 대통령은 외치

○ 의원내각제와 이원집정제의 상이점

⦁ 의원내각제의 대통령: 상징적인 존재, “소방수 역할”
⦁ 이원집정제의 대통령: 수상과 대등한 존재, 의회해산권 보유

○ 정치제도의 정의에서 주의사항

⦁ 권력분립형(대통령제) vs. 권력융합형(의원내각제)
⦁ 대통령제와 의원내각제의 장·단점은 서로 trade-off 관계

○ 정치제도와 민주주의: 이론적 측면

1.“의원내각제가 대통령제보다 안정된 민주주의를 낳는다”(Juan Linz 1996)
2. “대통령제의 여섯 가지 본원적 결점”
1) 민주적 이중 정통성에 의하여 발생할 수 있는 교착상황
2) 정해진 임기보장으로 인한 비유연성
3) 승자독점(winner take all) 또는 제로섬 게임(zero‐sum game)
4) 재임불가조항과 그 결과
5) 대통령제의 정치특색
6) 비전문가의 선거도전 및 대통령직 승계

○ 정치제도와 민주주의: 통계적 측면

⦁ 모든 민주주의 국가들에서 정치체제 그 자체가 민주주의의 생존에 영향을 주는 것은 아니다.
⦁ “Linz의 이론이 옳은 것 아니다”: 대통령제와 의원내각제가 그 사회의 정당체제와 결합하면서 민주주의 생존에 영향을 준다(Bernhard, Nordstrom, and Reenock 2001, 2003) → 가장 넓은 시간대(1919-1995)와 가장 많은 국가를 포함한 연구 

◎ 정치제도의 대안을 찾을 때 유의할 사례와 사항

○ 독일: 이원집정제→내각제

⦁ 바이마르 공화국 시기(1919~1933) 이원집정제 실시: 수상 12회, 내각 1회 교체
⦁ 대통령의 강력한 권한: 의회해산권, 긴급령
⦁ 브뤼닝 대통령: 정부발의안 → 의회부결 → 긴급령 발동시켜 법안통과 → 의회의 긴급령 폐지시도 → 의회해산 → → → Hitler의 등장
⦁ 제2차 세계대전 뒤 연방제와 내각제 전환

○ 프랑스: 내각제→이원집정제

⦁ 제3, 4공화국 시기에는 의원내각제 실시
⦁ 제3공화국(1870~1940): 65년 동안 98번 내각 교체
⦁ 제4공화국(1946~1958): 12년 동안 25회 내각 교체, 군부 쿠데타와 알제리 독립문제로 사회적·정치적 혼란
⦁ 제5공화국 시기에는 이원집정제 실시
⦁ 제5공화국(1958~): 1958~2002년 17명 수상

○ 이원집정제의 형태(Robert Elgie 2005)

⦁ 대통령제화된 이원집정제
⦁ 대통령과 수상이 대등한 제도
⦁ 대통령이 상징적인 이원집정제: 오스트리아, 불가리아, 아이슬란드, 아일랜드, 포르투갈, 슬로베니아 등

○ 이원집정제의 장점

⦁ 권력의 집중을 막고 분산시키는 제도
⦁ 정치제도로서 매우 유연한 제도
⦁ 개헌 없이 대통령제와 의원내각제가 번갈아 이용될 수 있어

○ 이원집정제의 단점

⦁ 권한에 따른 책임소재의 불분명
⦁ 수상과 대통령이라는 권력의 마찰 가능성 잉태
⦁ 대통령의 의회해산권을 둘러싼 의회와 마찰

◎ 한국과 권력구조 개편의 대안

○ 한국에서 이원집정제로 개헌의 불필요성

⦁ 이미 한국 헌법은 이원집정제적인 형태를 가지고 있음(Robert Elgie 2005)
⦁ 현행 헌법상 부여된 총리의 지위와 권한만이라도 제대로 보장한다면 현재의 헌법 체제에서도 이원집정제와 유사한 정치제도 작동
⦁ 대통령의 제왕적 권한집중은 대통령이 외치와 내치를 다 책임질 권한을 보유하기 때문이 아님

○ 대안: 삼권분립 형태의 중임제 대통령제(국회의원선거와 동시선거)

⦁ 한국 대통령의 제왕적 권한집중은 외치와 내치를 모두 책임지기 때문이 아니라 대통령이 입법부, 사법부, 정당, 언론, 시민 등 사회 전체 위에 군림하기 때문
⦁ 대통령(행정부)에게서 입법권과 예산편성권을 국회로 이관하는 개헌이 필요함
⦁ 입법권: 헌법 제40조 “입법권은 국회에 속한다”고 되어 있지만 헌법 제52조에서는 “국회의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다.”
⦁ 정부발의법안제도의 폐지
⦁ 예산편성권: 헌법 제54조 “① 국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다. ②정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다.”
⦁ 미국의 예산법률주의는 대통령(예산관리처, OMB)에게 예산요구서를 의회로 제출하게 하고 의회의 세출위원회에서 예산을 편성하게 함
⦁ 미국의 의회예산처(CBO)와 회계검사원(GAO) 등과 같은 독립적이고 전문적인 기관의 국회 소속 편제개편 및 기능의 대폭 강화
⦁ 입법부가 행정부를 실질적으로 견제하고 감시할 수 있는 제도의 구축이 핵심
⦁ 사법부가 독립적이고 중립적으로 작동하도록 제도를 구축하는 것이 필요
⦁ 2017년 12월 대통령선거로 선거주기의 동시화 추진

III. 개헌 추진방법 : 정치권, 학계, 시민사회 등

◎ 개헌의 현실성

○ 개헌의 현실적 가능성이 상당히 낮음

⦁ 국회 안에서 개헌의 필요성 자체에 대한 동의가 상당히 높음
⦁ 그러나 개헌이 왜 필요한 가에 대한 이견이 상당함
⦁ 또한 개헌의 방향이나 대안에 대한 이견이 상당함
⦁ 경제의 뉴 노멀 상황

◎ 개헌추진의 주체, 성공의 중추 등

⦁ 국회

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