「권력구조 개편과 헌법개정 - ‘대통령’을 중심으로」 정책토론회

현실적 대안으로서 분권형 대통령제

김대환 (서울시립대 법학전문대학원 교수)

Ⅰ. 대한민국 권력구조의 개정의 필요성과 방향

1. 학습과정으로서 민주주의 – 우리는 우리의 경험으로부터 무엇을 배울 것인가

- 일찍이 독일의 유명한 법철학자 라인홀트 치펠리우스는 경험적 학습과정을 통하여 발전이 이루어진다는 자연과학적 생각을 법에도 그대로 적용할 수 있음을 강조해왔다. 인류는 헌법의 구조를 공동체가 처한 조건이나 주도적인 문화이념의 변화에 적응시키고 또 잘못된 발전을 시정하려고 노력하여 왔다고 보면서, 예컨대 서유럽의 헌법문화도 쓰라린 오랜 역사적 학습과정의 결과로 설명될 수 있다고 하였다.1)
1) 라인홀트 찌펠리우스, 학습과정을 통한 민주주의의 실현, 세계헌법연구 제5호, 2000, 33쪽 이하 

- 16, 17세기의 종교적 확신에 대한 회의를 통하여 개인의 판단과 양심으로 회귀하게 되었고, 이어서 단순한 주관적 관점을 극복하기 위하여 정의의 관점에서 특정한 내용의 정당한 행위준칙을 획득할 필요가 있게 되었는데 그 과정으로서 자유로이 의견을 나누는 가운데 상호 이해를 통하여 어떠한 합일점을 이끌어내어서 모두가 동의하지는 않더라도 최대의 합의에 기초하여 적어도 다수의 권리주체가 수용할 수 있는 바의 결단을 얻을 수 있다는 확신에 이르렀다(민주주의의 탄생).

- 토인비의 역사이론과도 통하는 치펠리우스의 이 통찰은 권력구조에 관한 한 우리에게도 시사하는 바가 적지 않다.

- 3·1운동 후 성립한 한성정부와 상해임시정부에서는 이승만을 집정관 총재와 국무총리로 선출하였다. 당시에는 대통령직이 없었음에도 불구하고 이승만을 대통령을 사칭하고 다녔고, 결국은 이승만의 뜻에 따라 통합 상해임시정부헌법에서는 기어코 대통령제로 바꾸었다. 그는 임시의정원의 동의를 받지 않고 교령을 남발하였으며, 미주 재정을 독단적으로 처리하는 등 전횡을 일삼자 결국 임시의정원은 1925년에 이승만 대통령을 탄핵하였다.2)
2) 허완중, 간추린 한국헌법재판사, 헌법재판연구 제1호 소수.

1945년 해방이후 미군정의 대통령제 권고도 있었지만, 1948년 제정헌법이 대통령제를 채택하게 된 것은 이승만의 대통령제에 대한 고집 때문이었다고 한다. 이승만은 한민당과 헌법기초위원회에 정부형태가 내각책임제로 되는 경우 자기는 어떠한 직책도 맡지 않겠다고 으름장을 놓았고, 결국 이승만 없이는 정부의 수립이 어렵다고 판단한 한민당은 이승만의 요구대로 대통령제를 채택하기에 이르렀다.3) 그러나 그는 결국 1960년 4·19혁명으로 망명길에 오르게 되었다.
3) 김철수, 헌법개정, 과거와 미래 –제10차 헌법개정을 생각한다-, 한국헌법연구소, 2008, 51쪽.

- 뒤 이은 제2공화국은 의원내각제를 채택하였으나 이도 잠시뿐 이듬해인 1961년 5·16 군사정변으로 다시 대통령제로 회귀하면서 우리 헌정사에는 끊임없는 권력구조 논쟁의 불씨를 당겨놓게 되었다.

2. 권력집중현상의 완화

- 대한민국헌법에는 다수의 의원내각제적 요소가 규정되어 있다. 대표적인 것으로는 ① 국무총리를 두고 그 임명에 국회의 동의를 요한다는 점(제86조), ② 국무총리는 국무위원의 임명을 제청하고 그 해임을 건의할 수 있다는 점(제63조), ③ 국회의원과 국무위원의 겸임이 허용되는 점(제143조), ④ 정부가 법률안 제출권을 가지고 있다는 점(제52조), ⑤ 국무총리 등이 국회에 출석·발언할 수 있고, 국회도 그 출석·발언을 요구할 수 있다는 점(제62조) 등을 들 수 있다.

- 그럼에도 불구하고 권력이 대통령에게도 집중되는 현상을 보이고 있어서 문제다. 흔히 이러한 의원내각제적 요소를 잘 활용할 경우에는 바람직한 정부상을 구현할 수 있으므로 결국은 제도의 문제가 아니라 “운영의 묘”의 문제로 보아서 제도의 개선에 대해 회의적인 시각이 존재한다. 예컨대 대통령이 국회와 협의하여 국회의 지지를 받는 자를 국무총리로 임명하고, 국회의 국무총리 해임건의에 대통령이 스스로 구속된다든가, 국무총리가 실질적으로 국무위원 제청권을 행사하고 그 해임요청을 대통령이 존중한다든가 하는 경우에는 의원내각제적인 협력이 불가능한 것은 아니나 우리의 헌정경험으로 볼 때, 대통령에게 그것을 기대하는 것은 불가능에 가깝다는 것이 증명되고 있다.

- 따라서 현행 헌법규정을 두고 대통령의 자비를 요청하는 것은 권력의 속성을 모르는 지나친 낙관주의일 뿐이다.

3. 실질적 통합의 리더십의 필요성

- 현재 우리나라는 이념으로 분열되어 있고, 지역으로 분열되어 있고, 빈부의 격차로 분열되어 있다. 대통령을 비롯한 어느 누구도 전체국민의 진정한 리더로서 통합의 상징으로 자리매김하지 못하고 있다.

- 특히 세월호 참사와 같은 사회분야에서 마저도 국민은 국가에 대해 의구심을 가지기 시작하였다. 공권력의 권위가 실추되어 있고, 국가나 사회의 지도적 계층에 있는 자들의 인품과 포용력에 대해서 더 이상 신뢰하지 않고 있다. 이러한 현상은 결국은 금전만능주의와 이기주의를 부추기고 타인에 대해서는 개인을 투쟁적으로 만들어 가고 있는 것으로 보인다.

- 사회의 모든 가치는 오로지 금전으로 환원되고 있으며, 국민은 경쟁으로 내몰리고 있다. 시장경제의 우월성은 이미 역사적으로 증명되었으나 고르바초프의 말을 빌려 표현하면 “인간의 얼굴을 한 시장경제”로의 전환이 절실한 시점이다.“가지고자 한다면 먼저 내어주지 않으면 안 된다.”빼앗아서 분배하는 것은 결국 국가와 사회의 결속을 와해시킬 것이므로, 인간적 시장경제론자들을 배출하는 국가제도를 갖추도록 하여야 한다.

- 대통령제 국가에서 정치적 통합의 리더는 단연 대통령이다. 대통령제를 없애면 모르되 대통령을 두는 한 국민과 소통하고 통합하는 대통령이 될 수 있도록 제도를 디자인하여야 한다. 그런 의미에서 권력은 더 이상 독점되어서는 안 되며 권위적으로 되어서도 안 된다.

4. 통일을 대비한 헌법

- 통일이 어떠한 형태로 실현될지는 알 수 없지만 통일은 분명 우리에게 기회이어야 한다. 따라서 통일을 대비한 보다 효율적인 헌법적 방안을 강구할 필요가 있다.

- 동서독의 물적 통일 이후 진정한 인적 통합은 동서독주민간의 간극을 좁히는 것이었다고 한다. 오늘날 독일이 유럽연합에서 다른 회원국가들과는 달리 경제적으로 유일하게 실업률을 낮출 수 있는 것은 일자리를 나누었기 때문이라고 한다. 그들에게는 그러한 공생의 전통이 있다. 그야말로 찌펠리우스가 말한 학습을 제대로 한 경우에 해당한다.

- 우리도 통일을 준비하면서 그리고 통일의 도상에서 새로운 도약의 발판을 마련하기 위해서는 통합의 리더십을 가진 정치적 대표의 필요성은 더욱 절실하다. 국회가 국민의 대표로서 거듭나야하고, 국정을 수행하는 자는 몸통으로 책임을 질 수 있어야 한다.

5. 지방적 박탈감의 치유

- 우리는 지난 수백 년 간 강력한 중앙집권국가로서 그 정도나마 문화국가의 기틀을 만들어 왔다. 물론 오늘날과 같은 국가 간의 경쟁이 격심한 때에 이르러서는 국가는 선택과 집중을 통하여 과업수행의 효율성을 제고할 필요가 있다.

- 나아가서는 국가의 경쟁력 강화를 위해서도 지방적 역량을 최대한 살릴 필요가 있다. 국가와 지방이 역할을 분담함으로써 글로벌 사회의 도전에 보다 알차게 도전할 수 있다. 국가는 과감하게 지방적 역량 강화를 위해 권한과 책임을 나누어주어야 한다.

Ⅱ. 권력구조 개편의 대안 – 분권형 대통령제

1. 분권형 대통령제의 필요성

가. 대통령 존치의 필요성

- 기본적으로 대통령과 국회를 분립하고 각각에 대해 민주적 정당성을 부여하여 주는 제도는 우리의 비타협적 정치풍토와는 맞지 않음이 증명되었다고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 흔히 대통령선거가 주기적으로 가져다주는 카타르시스는 이웃 선진국 일본에서도 부러워하는 바다. 국가의 최고의 리더를 국민 스스로 선택해서 권한을 부여한다는 의식은 우리에게 있어서는 이제는 숭고한 정치적 제전으로 자리 잡고 있다. 이는 의원내각제에 대한 거부감으로 나타나기도 한다.

- 2006년 헌법학회의 대대적인 리서치에 따르면 60%이상의 국민과 65% 정도의 공법(헌법·행정법)학자들이 대통령제를 선호하고 있는 것에서도 이러한 경향은 잘 나타나 있다.4)
4) 그러나 2009년 국회의장 자문 헌법연구 자문위원회는 제1안으로 대통령과 국무총리가 권력을 분점하는 이원정부제를, 제2안으로는 4년 중임 정·부통령제를 제안하고 있다(국회의장 자문기구 헌법연구 자문위원회 결과보고서, 2009, 208쪽). 

- 다른 한 편 의원내각제가 성공하기 위해서는 온건다당제의 성립이 전제되어야 한다. 다수를 존중하고 소수인 경우에는 다른 소수와 연립하는 정치적 풍토가 정착되어야 한다. 그런 의미에서 의원내각제가 우리의 정부형태로 타당한 것인지에 대해서는 아직은 의구심을 버릴 수 없다.

나. 대통령 권력 독점의 완화 – 분권의 필요성

- 앞에서 언급한 바와 같이 그 동안 우리나라는 헌법상의 의원내각제적 요소에도 불구하고 대통령이 이를 인정하지 않음으로써 권력이 대통령 1인에게 집중되는 현상을 보여 왔다.

- 최근에는 국민적 욕구가 다방면에서 도출하고 있으므로 이를 정치적으로 통합할 수 있는 제도적 지위가 필요한 것으로 보인다. 특히 최근의 몇몇 사태는 국가의 통합보다는 오히려 분열과 갈등의 방향으로 흐르는 경향이 있어 우려되고 있다. 대통령이 국민의 이해관계가 첨예하게 대립하는 내정의 최종 결정자로 있게 됨으로써 통합적 리더로서의 기능을 제대로 발휘할 수 없게 되고 있다.

- 또한 최근의 세월호 사태에서 무능한 정부라는 비판이 이는 것에서 보듯이 정부의 실정에 대해서는 국민이 책임을 물을 수 있어야 함에도 불구하고 그렇지 못할 경우에는 정부와 국민간의 정치적 소통에 심각한 불일치가 발생할 수 있는 구조가 되어 있어 문제가 된다.

- 내정의 최고책임자로서 국무총리를 둠으로써 책임이 있는 경우는 국회에서 책임을 물을 수 있도록 하는 것이 국민 정서상으로도 필요할 것으로 보인다.

2. 분권형 대통령제의 본질적 징표

분권형 대통령제의 본질적 징표는 ① 대통령을 국민이 직접선거에 의해 선출하는 것(대통령 직선)과 ② 국무총리를 국회에서 선출하고 국회에 대하여 정치적 책임을 지게 하는 것(정부 불신임), ③ 그리고 대통령에게 국무총리의 신청에 따른 국회(민의원)해산권을 부여하는 것이다.

3. 분권형 대통령제의 구체적인 구현방안

가. 대통령과 국무총리

- 대통령(직선/6년 단임)은 통일·외교·안보(국방)·국민통합 담당한다.

- 그밖에, 필요한 경우 국무회의 소집 요구를 할 수 있는 권리와 국무회의 출석·발언권, 국가긴급권, 법률안거부권, 외교·군사권, 사면권(단, 특별사면의 경우에는 대법원장의 동의를 받도록 함), 대법원장·헌법재판소장·감찰원장·회계검사원장 지명 및 임명권을 가진다.

- 국무총리(민의원 선출)는 대통령에 속하는 권한 외의 모든 행정권을 담당하고 의장으로서 국무회의 주재한다.

나. 대통령 임기 및 중임 여부

- 대통령의 임기에 대해서는 5년이 짧다는 일반적인 지적에 따라 6년으로 연장한다.

- 대통령의 중임을 가능하게 하여야 한다는 주장에 대해서는 그 제도적 정당성에도 불구하고 ① 그 동안 대통령 장기집권이 가져온 폐해가 아직 완전히 사라진 것으로 보기 어렵고, ② 중임할 경우 8년의 임기는 지나치게 길다는 인식, ③ 분권형 대통령제가 완전히 정착되기 전까지는 당분간은 대통령의 단임을 유지하는 것이 타당한 것으로 보인다.

다. 대통령과 국무총리(정부)의 권한의 불명확으로 인한 갈등 가능성 완화방안

- 대통령의 권한 행사는 독단적으로 하지 않고 통일정책심의회의, 외교안보 정책심의회의, 국민통합심의회의의 심의를 거쳐 행사하도록 한다.

- 이 심의회의에는 국무총리가 부의장으로 참석하고 관련 국무위원이 참석함으로써 통일·외교·안보(국방) 정책이 내정과 연장선상에서 사전에 조율 될 수 있도록 한다.

라. 국회와 정부

- 민의원은 국무총리 선출 및 불신임 할 수 있다(건설적 불신임제도 도입. 총리선출 후 1년 내에는 재적의원 3/5 이상으로 불신임), 국무위원 개별 불신임도 가능하게 한다.

- 국무총리의 신임요구를 민의원이 부결할 경우 국무총리는 대통령에게 민의원을 해산할 것을 제청할 수 있도록 한다(단, 민의원 임기 개시 1년 안에는 민의원 해산을 불가능하게 함. 1년 이내에 다시 불신임하려면 재적의원 3/5 이상 찬성필요). 이 경우 대통령은 20일 이내에 민의원 해산 여부를 결정하되, 민의원이 이 기간 동안 후임총리를 선출하면 해산권을 소멸하게한다.

4. 국회제도

가. 양원제 도입

1) 취지

- 양원이 건설적으로 상호견제를 하게 함으로써 국가의사를 신중하게 결정하게 한다.

- 통일한국을 대비한다.

- 지역을 대표하는 참의원으로 구성함으로써 지방분권의 실질화를 기한다.

2) 구성

- 국회는 민의원(하원, 4년)과 참의원(상원, 6년/지역대표)으로 구성한다.

3) 권한

- 민의원의 권한: 국무총리선출, 국무총리 및 국무위원 불신임, 대통령·국무총리·법관·헌법재판관 등 탄핵소추, 계엄해제요구, 예산법률안 우선 심사, 중요조약·파병 동의, 국정조사 등

- 참의원의 권한: 대법원장·대법관·헌법재판관 등 임명동의, 헌법재판관 탄핵결정, 대통령 긴급권 승인, 지방자치 관련 국정조사 및 관련 법률안 우선 심사

- 양원 의사 불일치시 법률안은 양원합동회의에서 의결. 미의결시는 민의원이 강화된 요건(재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3/5 이상의 찬성)으로 재의결함. 예산법률안의 경우에는 양원합동회의에서 조정하고 기한 내 미조정시에는 민의원이 의결하도록 한다.

4) 국회의원의 특권

- 국회의원 직무전념 의무를 명시하고, 겸직금지 원칙을 강화한다.

- 현행범인과 장기 5년이 넘는 징역 이상의 형에 해당하는 죄를 범한 경우에는 불체포특권에서 제외한다(현법상의 상당부분의 죄가 5년 이하의 죄이므로 여전히 불체포특권은 의미가 있음).

- 명예훼손, 모욕 민주적 기본질서 침해의 경우에는 면책특권 대상에서 제외한다.

Ⅲ. 개헌의 추진방법

- 개헌권자는 결국은 국민이다. 국회에서의 의결도 개헌의 과정이다. 과거 원포인트 개헌에서와 같이 개헌의 방점이 대통령의 임기와 중임제의 도입에 두는 한 국민적 지지를 받기는 쉽지 않을 것이다.

- 따라서 개헌이 왜 필요한지, 무엇을 바꾸어야 하는지에 대해서 국민에게 지속적으로 이해시킬 필요가 있다. 그런데 예컨대 “권한만 있고 책임은 없는 단임제는 국민의 정치 불신을 조장한다!”라는 식의 네거티브 방식으로 개헌을 몰고 간다면 국민은 주장자의 의도를 의심하게 될 것이다.

- 실제에 있어서도 개헌의 필요성은 비단 권력구조에만 있지 않다. 국민의 기본권을 체계화하고 새로운 기본권의 도입을 적극 고려하여야 한다. 그러한 논의를 활성화하는 것이 국민으로 하여금 개헌에 관한 인식을 제고할 수 있게 될 것이다.

- 분권형 대통령제에 대한 인식을 제고할 필요가 있다. 이원정부제는 분열적 개념으로 받아들여질 수 있으므로 분권형 대통령제로 부르는 것이 타당하다.

- 2006년 헌법학회이 조사에서는 대통령제, 2009년 자문위원회 안에서는 이원정부제(부차적으로는 대통령제), 2014년 자문위원회 초안에서는 분권형 대통령제로 발전하고 있다. 그 동안 헌법학계를 포함한 공법학계에서는 많은 개헌논의를 진행한 바 있다. 그러한 결실들은 반드시 권력 구조에만 한정되어 있지 않고 국가 전체의 조직과 구조, 체제에 관한 것과 국민의 기본권에 관한 것 전반을 포함하고 있다. 개헌이 이와 같은 전방위적인 분야에서 필요함을 인식시켜 나갈 필요가 있다.

- 국회는 당연히 개헌논의의 중심이 되어야 하지만, 학계나 사회단체의 개헌 논의에의 동참을 절실히 필요로 한다. 그것은 국민의 개헌논의에 대한 의구심을 떨어내는 일이며, 그렇게 함으로써 다양한 개헌 목소리에 귀 기울일 수 있다.

- 자문위원회 초안에는 국가권력이 남용을 막는 각종 제도를 도입하고 있고, 국회의원의 권한을 제약하고 있으며 국민의 기본권을 확대하고 있다는 점에서 국민의 입장에서는 좋은 안으로 판단된다. 이와 같은 안을 사회단체 등 이 주도적으로 논의할 수 있도록 하여 국민들이 헌법개정안 발의를 국회에 청원을 하는 방법을 생각해 볼 수 있다. 그렇게 되면 언론에 보도되고 여론이 호의적으로 되는 경우에는 대통령이나 국회에서 이 개정안을 참조하여 보다 좋은 안을 만들어 내면서 헌법개정으로 진행해 갈 수 있을 것이다.

- 헌법 개정의 적기는 2016년 20대 국회의원 총선과 차기 대통령 후보가 확정되기 전이 될 것으로 보인다. 그 때는 현 대통령이 후임 대통령의 독주를 막기 위해서라도 개헌을 하여야 할 수 있었으면 한다. 적어도 2017년 대통령 선거 시에 참의원선거가 함께 이루어져서 새 헌법에 따른 정치가 행해지기를 바란다

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