[주공·토공 통합 왜?] 혁신도시 건설도 차질 없어

1990년대 중반 이후 지방화, 민간화, 부동산시장 개방 등 시장 여건이 크게 변화함에 따라 한국주택공사와 한국토지공사의 기능 재정립 필요성이 계속 제기돼 왔다.

특히 주택보급율은 이미 100%를 넘었고 저출산에 의한 인구증가율은 감소하는 등 향후 대규모 택지개발 수요가 점차 줄어들고 있고, 개발방식도 신도시 중심의 공급에서 기존 노후주택 단지를 활용하는 도심재생위주로 전환되는 추세에서 두 기관의 기능 재정립 필요성을 더욱 커진 상황이다.

이러한 시장 여건 변화에도 불구하고, 주공의 경우 분양주택 건설 등 민간에서 수행 가능한 영역까지 사업을 확대하고 본연의 기능과 관계없는 지역난방사업까지 진출하는 등 방만한 사업확장이 문제가 돼 왔다.

특히 주공과 토공의 경쟁적인 업무확장 등으로 택지개발, 산업단지 등 대부분 사업에서 기능이 중복돼 있고, 단일사업임에도 기능이 이원화(토공은 택지개발, 주공은 주택건설)돼 있어 사업기간이 길어지는 등 비효율성 문제도 나타나고 있다. 실제 주공과 토공이 함께 참여한 판교신도시의 경우 비슷한 사업보다 기간이 1년 반 정도 지연됐다는 감사원 지적도 있었다.

이러한 두 기관의 기능중복 문제를 해소하기 위해 1998년 8월 김대중 정부 시절 주공·토공 통합방침을 정하고 2001년에 두 기관을 통합키로 최종 방침을 정한 바 있었다.

2001년 10월 ‘한국토지주택공사법안’을 국회에 제출했으나, 노조 및 기관 반발 등으로 통합논의가 중단되고 대신 두 기관의 기능 중복 해소를 위해 택지개발 범위를 조정하는 선에서 그쳤다.

2006년 11월에도 의원입법 형식으로 ‘대한토지주택공사법안’이 발의, 상정됐지만 이 역시 빛을 못 본 채 폐기됐다. 주공·토공 통합에 대한 필요성도 계속 제기돼 왔고 논의와 시도도 여러 차례 있었지만, 결국 노조반발 등으로 무산돼 온 것이다.

두 기관의 기능중복을 해소하지 않으면, 결국 이에 따른 중복성 비용지출은 국민 세금이 떠안아야 하고, 사업지연에 따른 주택 및 토지 조성원가 증가부담도 고스란히 국민의 몫으로 남는 것이 불가피하다.

이 때문에 새 정부는 주공·토공 등 해당기관의 노조 반발 등에도 불구하고통합을 강하게 추진하게 된 것이다. 정부는 주공·토공 통합을 통해 택지개발 등 기능중복을 해소해 낭비소지를 줄이는 한편, 택지개발과 주택건설을 일원화해 개발사업 추진기간을 단축해 주택가격 원가를 줄인다는 방침이다.

이럴 경우 중복인력 감축과 자산매각 등으로 인건비와 같은 기관운영비가 주는 대신 기관운영의 효율성은 높아지고, 택지개발과 같은 중복기능이 일원화돼 택지조성과 주택건설 원가가 낮아질 수 있을 것으로 기대된다.

주공분석에 따르면, 택지개발과 주택건설 사업추진체계를 일원화할 경우 공사기간 단축, 토목 공사비 및 간접비 절감 등으로 택지조성원가는 4.7%, 주택분양원가는 3.4% 정도 인하되는 효과가 있다는 것이다.

■ 주공·토공 통합, 그건 이렇습니다

① 혁신도시 건설이 차질 빚는 것 아닌가?

혁신도시 건설 계획에 따라, 당초 주택공사는 경남 진주로, 토지공사는 전북 전주로 이전할 방침이었다. 이번 두 기관이 통합될 경우 주택사업부가 진주로, 토지사업부는 전주로 가게 된다.

이처럼 주공·토공 통합기구가 주택사업부와 토지사업부로 분리되면, 통합에 따른 시너지효과가 줄어드는 것 아니냐는 우려도 있으나, 이미 기능상으로 일원화된 상태이기 때문에 원가절감, 공기단축 등의 효과는 동일하게 발생할 것으로 기대된다.

특히 한 사람의 최고경영자(CEO)가 주택·토지 부문에 대해 일관되고 신속한 의사결정을 내릴 수 있기 때문에 운영효율성을 높이는 데는 아무 지장이 없을 것으로 예상된다.

또 두 공사가 통합되더라도 신도시·혁신도시 업무는 기존 담당인력을 중심으로 계속 업무를 진행하기 때문에, 신도시 및 혁신도시 건설에 차질이 발생하지는 않을 것으로 보인다.

② 두 기관의 성격이 다른데 어떻게 통합이 가능한가

토공은 토지 및 택지개발을 집행하는 일종의 사업시행자 성격이 강하다.

토공의 택지개발 기능은 당초 주공의 업무였으나 경제개발과정에서 이를 강화하기 위해 1979년 택지개발 기능을 주공에서 분리한 것이다.

택지개발과 주택건설은 하나의 프로세스이므로 통합을 통한 효율성 제고를 모색하는 것이 당연하다.

이제는 공공부문 주도의 경제개발은 한계에 와 있다. 민간이 담당할 수 있는 분야는 과감하게 이양해 창의성과 효율성이 녹아들어가도록 해야 경제성장의 발판이 될 수 있다.

특히 통합공사는 중장기적으로 국민임대주택, 토지비축 등 공적업무 위주로 기능을 특화함으로써 공공과 민간 간 조화로운 개발에 따른 효율성 제고도 기대할 수 있다.

③ 두 기관을 통합하면 그 부채가 70조에 이른다. 동반부실 우려는 없나?

두 공사가 통합된다는 것은 부채뿐만 아니라 자본금과 자산도 함께 합산되기 때문에 규모가 커지는 것이지 부채만 늘어나거나 부실해지는 것은 아니다.

주공과 토공 모두 부채를 토지·건물자산으로 보유하고 있기 때문에 부실 우려는 크지 않으며, 이 가운데 택지개발 및 분양주택 관련 부채는 3~4년 내 회수가 가능할 것으로 판단된다.

주공의 국민임대주택 부채(2007년 30조원 수준)도 대부분 이자부담이 없는 임대보증금(9조4000억원), 원리금 부담이 작은 주택기금 부채(17조1000억원) 위주여서 이를 감안해도 전체적인 재무구조는 양호한 수준이다.

재무구조 건전성의 지표가 되는 이자보상배율도 1.75를 상회해 부실하다고 볼 수 없으며, 또 통합에 따른 기능중복 해소, 중복자산 매각 등이 이뤄질 경우 오히려 재무구조가 더 개선될 것으로 기대된다.

④ 2002년 국회가 발주한 용역보고서는 통합이 바람직하지 않다고 했는데?

용역보고서를 작성한 2002년 이전과 이후 상황을 고려해야 한다. 2002년 이후 인구증가율이 감소하고 택지개발에 대한 지자체와 민간부문 참여가 확대되는 등의 여건 변화로 통합의 필요성이 더 커졌다.

개발방식에 있어서도 신도시 중심의 공급에서 기존 노후주택단지를 활용하는 도심재생위주로 전환되고 있으며, 택지개발에 있어 지방공기업과 민간의 역할이 강화되고 있는 상황에서 두 공사에 택지개발을 모두 맡길 필요성은 크지 않다.

용역보고서가 나온 2002년과 달리, 5년 후인 2007년 중앙대 산학협력단 박헌수 교수가 전문가 131명을 대상으로 실시한 조사에서 72%가 통합에 찬성하고 있으며, 일반국민들도 67%가 통합을 지지(2006년 홍준표 국회의원 여론조사)하고 있는 상황이다.  

2008. 8. 12

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