발제3 보편적 복지의 사회경제적 필요성과 성과

이 상 구 (복지국가소사이어티 운영위원장)

○ 무상복지는 과연 무상(無償)인가? 용어의 정의

- 권영길 후보가 대통령 선거 당시 민주노동당 정책의 선명성을 부각시키기 위해서 처음으로 공식적으로 사용하였으며, 최근에는 무상급식, 무상보육 등 “무상”관련 용어는 현재는 보수 진영에서 복지정책의 낭비와 비효율을 지적하기 위해 주로 사용하고 있음

- 국민건강보험이나 국민연금 등이 일정한 본인부담금이나 사회보험료 형태의 기여금을 납부하면서 서비스를 이용하는 것과 대비하여 직접적인 서비스 이용비용을 내지 않으므로 ‘무상’이라는 용어가 국민들에게도 쉽게 수용되고 있음

- 세금을 납부하는 (또는 법적으로 세금을 내지 않아도 되는 대상자를 포함하여) 대한민국 국민을 대상으로 국가에 의해 제공되는 보편적인 서비스라는 측면에서 일반 행정, 국방, 치안 등과 유사하나 무상 국방이나 무상 치안이라고 부르지 않는 것과 비교한다면 타당성이 결여된 용어이고, 헌법에 규정된 국민의 권리과 국가의 의무를 보장한다는 측면에서 국가와 정부의 정체성과 역할을 부정하는 용어이므로 수정하여 사용하는 것이 바람직함

헌법 第34條 ①모든 國民은 人間다운 生活을 할 權利를 가진다.
②國家는 社會保障·社會福祉의 增進에 노력할 義務를 진다.
③國家는 女子의 福祉와 權益의 향상을 위하여 노력하여야 한다.
④國家는 老人과 靑少年의 福祉向上을 위한 政策을 실시할 義務를 진다.
⑤身體障碍者 및 疾病·老齡 기타의 사유로 生活能力이 없는 國民은 法律이 정하는 바에 의하여 國家의 보호를 받는다.
⑥國家는 災害를 豫防하고 그 위험으로부터 國民을 보호하기 위하여 노력하여야 한다.

최근 문제가 되는 보편적 복지와 선별적 복지의 차이는 universal welfare와 selective welfare라는 복지정책의 철학과 방향에 대한 학문적인 차이에서 기인하므로 용어를 분명히 사용하는 것이 논의의 효율성을 위해 필요할 것임

- 특히 국민의 4대 의무와 연동되어, 국민의 권리로서 제공받는 보편적 복지를 마치 취약계층에 대한 시혜적 서비스를 받는 것과 같은 느낌을 줌으로서 수혜 대상자를 위축시키고, 불필요한 낙인(stigma)를 남길 수 있다는 의미에서도 구별해서 사용하는 것이 바람직함

○ 아이들에게 밥 주는 것이 그렇게 아까워할 투자인가? 보편적 복지의 정치학

- 국민의 정부와 참여정부에서의 여러 가지 노력과 개혁에도 불구하고 국민들의 삶이 나아지지 않는 현실, 중요한 대한민국의 국가 경쟁력이 시간이 갈수록 낮아지는 현실 등에 대한 분석과 대안제시를 위해 2007년 창립된 복지국가소사이어티는 보편적 복지와 적극적 복지, 공정한 경제와 혁신적 경제를 4가지 기둥으로 하는 복지국가 모델을 우리사회의 대안으로 제시하고 2010년 3월 15일 야권의 유력한 대권후보들과 정치인들이 국민들을 상대로 “복지국가”를 제안하면서 언론의 주목을 받기 시작함

- 이어진 6.2 지방선거에서 경기도에서 시작된 무상급식 논쟁은 보편적 복지인가 선별적 복지인가의 선택으로 받아들여지면서 전국으로 확대되었고, 이 과정에서 지방선거는 무상급식에 찬성하는 쪽의 승리로 귀결되었고, 2010년 민주당은 10.3 전당대회에서 당헌 제2조에 ‘보편적 복지’를 명기함

- 무상급식을 반대하는 오세훈 시장은 무상급식에 대한 찬성 여부를 시민들의 투표로 결정하자고 제안하면서 서울시장의 자리를 걸고 주민투표를 감행하였고 무상급식에 다수의 시민들이 찬성하면서 마침내 시장 직을 사퇴하게 됨. 이어진 보궐선거에서 무상급식과 보편적 복지를 표방한 박원순 시장이 당선되면서 보편적 복지는 이후 정치권에서 자리를 잡게 됨

- 한나라당의 박근혜 의원은 ‘아버지의 꿈은 복지국가였다’는 선언을 하면서 2011년 1월 15일 <사회복지기본법 전면 개정안>을 국회에 제출하는 것으로 ‘생애 주기별 맞춤형 복지’를 하겠다고 국민들에게 선언하고, 무상 보육의 확대와 모든 노인들에게 기초연금 지급 등을 약속하면서 2012년 대통령에서 당선됨

- 복지국가를 이루는 4대 기둥 중의 하나인 공정한 경제는 ‘경제 민주화’라는 이름으로 약간의 시차를 두고 정치권의 전면에 등장하였고, 복지국가의 또 하나의 기동인 혁신적 경제는 박근혜 정부에 의해 “창조 경제”라는 이름으로 국민들 앞에 등장함

- 최근에 벌어진 일련의 정치와 선거의 과정은 보수언론의 필사적인 반대와 외면에도 불구하고, 다수 국민들이 열광적으로 호응하면서 보편적 복지가 복지국가 담론으로 발전하면서 대한민국의 시대정신으로 자리 잡는 것을 보여주고 있음.

- 지난 2010년부터 약 3년 간의 시간 동안 벌어진 일련의 정치적 과정을 보면 보수세력의 지지를 얻기 위해 선별적 복지를 중심으로 하는 무상급식 철폐, 무상 보육 축소 등의 정책은 이를 추진하는 정치세력이 또 다시 국민들에게 외면을 받게 될 것이라는 것을 학습할 수 있을 것임. 따라서 미래세대를 위한 복지개혁의 방향은 보편적 복지의 축소나 선별적 복지로의 전환이 아니라, 보편적 복지의 확대와 연동한 복지전달체계의 효율화 및 개별 복지정책들 간의 상보성의 강화 등으로 전환되는 것이 바람직함

- 최근 재정 불균형의 심화와 급속한 복지재정의 확대로 인해 무상급식을 줄이거나 폐기하여 무상보육의 재원을 마련하라는 정책, 보편적 복지의 지출을 중앙정부에서 지방정부로 전가하는 정책 등의 “이이제이” 정책은 무상급식과 무상보육 간의 대립 구도와 중앙정부와 지방정부 간의 대립과 갈등 구조를 만들면서 복지에 대한 불안과 재정 부담에 대한 국민들의 우려를 자아내면서 정치적으로는 무능력한 야당에 대한 지지도 상실(19% 수준) 및 집권 여당에 대한 실망과 지지 철회 등으로 나타날 것임

○ 보편적 복지의 경제 사회적 효과(1) : 보편적 급식 정책

- 지난 2010년 6.2 지방선거를 통해 국민들의 관심을 받으면서, 보편적 복지 정책의 사례로 등장한 ‘무상급식’은 그 자체로서도 급식 대상 아동들 간의 위화감 감소나 평등 의식 고취, 그리고 양질의 영양 급식으로 인한 학생들의 건강과 발육 증진 등의 효과를 나타내고 있고, 교사와 학부모들의 적극적인 호응을 받고 있음

- 보편적 급식은 또 다른 경제적인 효과를 나타내고 있는데, 개별 가계 지출에서 소비 지출의 한 부분인 외식비의 감소 효과로 개별 가구의 가계 지출을 정부 지원 금액 만큼 매달 줄이고 있는 것임. 예를 들어 자녀를 두 명 초등학교와 중학교에 보내는 가정의 경우 매달 3만 원에서 10만 원 정도의 급식비 지출 절감효과를 가져오고 있음. 또한 가계 지출의 감소로 인해 소비자 물가를 하락시키는 긍정적인 효과를 부가적으로 내고 있었음.

- 한국은행이 발표한 2012년 1/4분기 소비자 물가 지수 동향을 보면 그 동안 계속 오르기만 하였던 물가가 정부의 정책에 따라 하락한 것을 볼 수 있는데, 전체적으로 보편적 복지 정책으로 인해 0.48%p의 소비자 물가 지수가 떨어진 것으로 나타남. 그 동안 물가를 잡기 위한 대통령의 특별 지시로 ‘배추 국장’, ‘휘발유 과장’ 등의 ‘담당자 실명제’라는 강력한 물가 관리 제도를 동원하여 공무원이 책임을 지고 통제하도록 강제해도 잘 잡히지 않던 물가가 정부의 보편적 복지정책으로 하락하기 시작한 것임.

- 표 4의 한국은행의 물가와 관련된 통계 자료를 보면 만 5세 누리과정 확대로 인한 보육시설 이용요금에 대한 부담 감소가 33.3%, 유치원 납입금 감소가 11.1%,그리고 무상급식의 대상을 초등학교 5, 6학년으로 확대하는 정책으로 인해 학교 급식비에 대한 부담이 14.5%나 감소함으로서 전체적으로 보편적 복지 정책으로 인한 소비자 물가 하락의 효과가 0.48%p나 되는 것으로 나타남. 무상급식이 논쟁이 되어 초등학교 4학년 까지 처음 실시된 2011년 1/4 분기에 이미 소비자 물가지수 하락에 반영된 것이 0.3%p나 된 것을 고려한다면, 전체적으로 무상급식 정책 하나만으로 0.63%p의 물가 지수의 하락을 만들어 낸 것임. 이로 인해 전체적인 물가 지수도 낮아지게 되는데, 그 동안 2011년 4/4분기 3.1%, 2011년 1/4분기 평균 4.7%나 되던 물가 상승률이 2012년 1/4분기에는 2.6% 상승에 그치게 된 것임. 즉 무상급식 이후에 개별 가구의 외식비 계정에 속한 학교 급식비에 대한 학부모 부담이 최대 10만원 까지 줄어들었던 것이 물가 상승율을 낮춘 것임

- 다만 단순히 무상급식 정책이나 보편적인 육아지원 정책만으로는 이렇게 지출이 절감된 개별 가구들이 이를 소비 지출로 활용 하여 내수 경제 활성화로 까지는 이어지지 않고 있는 것으로 나타났음. 몇 가지 질적 연구에 따르면 무상급식으로 인해 절감된 기존의 가계 지출 금액은 새롭게 선행학습 학원을 한두 군데 더 보내는 등의 비용으로 전용된 것으로 나타남.

- 이러한 현상은 복지국가 정책의 효과를 극대화하기 위해서는 급식비 지원 정책뿐 아니라, 사교육을 없애고 공교육을 강화하는 등의 교육정책이 동시에 진행되어야 정책 상호간의 상보성(相補性)이 발휘될 수 있다는 것을 시사해 주고 있음

○ 보편적 복지의 경제 사회적 효과(1) : 보편적 육아지원정책

- 참여정부에서 시작된 적극적 육아지원정책은 정권이 바뀌어도 그대로 계승된 몇안 되는 정책 중의 하나로 보육시설 미이용 아동들에 대한 양육수당 지급이 신규로 시작되는 등의 부분적인 변화는 있었지만 이명박 정부와 박근혜 정부에서도 참여정부에서 작성한 육아지원 정책 방안에 따라 지속적으로 관련 예산은 확대되었음

- 2004년 정부 조사에 따르면 보건복지부(어린이집), 교육부(유치원), 노동부(직장 어린이집), 행자부(지자체 지원) 등 4개 부처에서 육아지원으로 지출되던 예산이 연간 약 4,776억 원 수준이었으나, 이후 매년 50% 정도씩 증가하여 현재는 보건복지부와 교육부, 그리고 지방자치단체의 예산으로 연간 약 14조원이 육아지원 정책에 투입되고 있어 육아지원 정책은 건강보험제도와 더불어 우리나라의 중요한 보편적 복지제도의 하나로 자리 잡게 되었음

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