무상복지의 불편한 진실
이봉주 서울대 사회복지학과

현재 진행되는 복지 논쟁에서의 몇가지 오해

‘무상’은 ‘공짜’다
하지만, 사회적으로는 공짜가 아니다. 누군가가 비용을 지불해야 한다.
제한된 자원 내에서는 언제나 기회비용의 문제가 발생한다.

사회복지의 확대는 보편주의의 확대다
그렇지 않다. 사회복지의 확대는 보편주의와 선별주의의 ‘조합’의 확대다.

보편주의냐 선별주의냐는 복지만의 선택의 문제다
그렇지 않다. 경제의 선택의 문제인 재원조달 방법도 상당히 중요한 문제다. 일반예산에 근거하는 프로그램에 보편주의를 도입하기 위해서는 증세의 논의가 같이 수반돼야 한다.

보편적인 복지는 모두 무상이다
그렇지 않다. 욕구에 따른 서비스를 받을 권리는 보편적으로 보장하되, 소득에 따라 ‘자부담＇을 차등적으로(sliding fee schedule) 적용할 수 있다. 실제로 영국 등에서 social service는 이러한 방식으로 제공된다.

오늘 주제발표의 목적

오늘 주제발표는 가치중립적인 입장에서 사회복지의 발전과 확대가 ‘무상복지’, ‘보편적 복지‘ 등 정치적인 구호에서 결정되기 보다는 복지정책의 목표에 대한 보다 세심한 고려에서 계획될 필요가 있음을 강조하고자 함.

복지사업이야말로 장기적인 ＇정책합리성’이 담보돼야 하는 분야임.
왜냐하면 궁극적으로 복지확대는 국민들이 지지하고 부담해야 가능하기 때문
정책목표와 정책수단의 정합성의 문제가 중요

정책합리성이 결여된 복지의 확대는 자칫 ‘반복지 정서＇를 야기할 수도.

사회복지 수급자격의 문제

사회복지정책에서 ‘급여를 받을 수 있는 자격’의 문제는 아마도 가장 논란이 되어왔던 부문
왜?: 복지는 항상 수요가 공급보다 클 수 밖에 없기 때문

두 가지 원칙
보편주의: 복지에 대한 수요를 하나의 기본권으로 보고 모든 국민에게 수급자격을 부여
선별주의: 스스로 욕구를 해결할 수 없는 대상에게만 수급자격 심사를 통하여 수급자격을 부여

보편주의 대 선별주의

보편주의
• 사회복지 수급권을 보편적인 사회권으로 파악
• 모든 사람에게 평등하게 급여함으로써 사회통합에 유리 --- 선별주의는 급여를 받는 사람들에게 낙인감을 줄 우려
• 정치적으로 유리: 사회 모든 구성원의 동의를 구하기 쉬움 --- 선별주의는 ‘주는 자’와 ‘받는 자’를 구분

선별주의
• 사회복지 수급권은 개인적 욕구의 수준에 기반한다고 봄
•욕구를 가진 집단에 대한 복지가 우선이 돼야 --- 보다 효율적인 복지를 추구 --- more need, more help
• 평등의 구체적인 실현 --- 모자란 부분을 메워줌으로써 전체 구성원들 간의 평등을 실현
• 스스로 욕구를 해결할 수 있다는 사회적 자긍심을 고취 --- 복지 의존성을 탈피

선택의 기준

사회적 적절성
최소한의 생활수준을 보장할 수 있도록

대상효율성
사회복지 욕구가 높은 사람에게 얼마나 자원이 집중적으로 할당되는가의 문제

제한 된 자원 내에서 어떻게 사회적 적절성과 대상효율성을 최적화할 수 있는지를 고려할 필요
• 정부의 일반예산에 의존하는 사회복지 프로그램
예산상의 한계는 언제나 존재
보편주의: 낮은 급여기준 + 불필요한 자원 배분 -> 낮은 사회적 적절성과 대상효율성의 문제 발생
• 기여를 기초로 하는 사회보험의 경우
보편주의: 사회적 적절성과 대상효율성의 문제는 심각하지 않음

무상보육의 문제

• 보육 지원정책의 목표는 1) 영유아의 건강한 발달 지원, 2) 여성 경제활동의 촉진, 3) 출산율 제고에 있음
• 하지만 대표적인 보편적 무상복지인 보육정책이 이러한 정책목표를 달성하고 있는가는 의문임
0-2세 자녀 여성의 고용률은 30.3%(2009년): 헝거리 등 5개 국가보다 약간 높은 수준.
3-5세 자녀 여성의 고용률은 39.2%: 터키, 몰타 다음으로 낮음.
2009년 출산율 1.15명: OECD 국가 중 최저
• 맞벌이와 전업주부 간에 혜택의 차별이 없는 제도 설계: 여성 고용율 제고라는 정책 목표에 맞지 않는 제도 설계
• 영아(1세 미만)의 경우도 시설보육을 장려: 영아의 경우는 부모가 양육하는 것이 아동발달에 긍정적이라는 사실을 무시하는 정책 설계 – 무상보육을 0-2세를 대상으로 2012년에 시작: 시설보육 영아 2007년 약 69,000명 -> 2012년 약 128,000명
• 저소득층 비취업모의 경우는 생계비의 문제로 3-5세 아동에 대해 누리과정보다 양육수당을 선택해 아동을 위한 early education 기회를 선택하지 않는 ‘역선택’의 문제 발생할 수도

보육정책 개선책

• 가구소득 및 여성의 근로 여부와 무관하게 종일제 보육료가 지원되는 현 제도를 개선
소득에 따라 보육비용 차등지급: 저소득층에 대한 지원을 강화하여 영유아기의 교육격차 해소(예: 미국의 Head Start, 영국의 Sure Start)
전업주부 영유아들에게는 반일반 기준으로 보육비용 차등지급
• 영아의 시설보육을 장려하는 현 제도를 개선
현재 제도에서는 영아 보육료 지원액(394,000)이 양육수당(20만원)보다 높음
시설보육 지원과 양육수당의 형평성 개선, 실질적으로 육아휴직을 선택할 수 있도록 제도 개폭 개선
직장여성의 출산 유급휴가 확대
중복 급여 문제 해결: 출산 유급휴가를 받은 부모도 보육료 지원을 받을 수 있는 중복 문제 해결

무상급식의 문제

• 우리사회에서 끼니를 거르는 아동은 없어야… -> 무상급식이 해결책?
• 실제로 먹을 것이 없어서 끼니를 거르는 아동은 이제 우리사회에서 거의 없음
• 문제는 오히려 끼니조차 챙겨줄 수 없는 방치와 방임의 문제임
저소득층의 방치와 방임이 심각(2013 아동종합실태조사: 9세 이상 빈곤아동 중 약 94,000명이 방과후 집에서 3시간 이상 혼자 지냄)
그렇다면 보편적인 무상급식보다는 저소득층의 방치와 방임의 문제에 집중적인 투자를 하는 것이 필요할 수도

기초연금의 문제

• 기본적으로 연금이 아니라 수당의 개념임(본인 기여없이 소득 하위 70%는 모두 혜택)
• 노인빈곤(약 50%, OECD 최고 수준) 문제의 해결에 얼마나 도움이 될지에 대한 고려는 찾아 볼 수 없음 --> ‘보편적’이어야 한다는 논리에 집착하다 보니, 정책 목표에 따라서는 집중적인 ‘선택적’ 복지가 오히려 효과적이라는 논의가 실종
• 제한된 재정 상황에서는 대상범위를 좁히고 (소득 하위 70%에서 50%?), 수급액을 높이는 (최대 20만원--> + ?) 방안이 노인빈곤율의 실질적인 감소에 오히려 효과적일수도

4대 중증질환의 무상화(무상의료)의 문제

• 대선 당시 소요예산 1조 5,000억 제시, 하지만 실제로는 의료가수요의 폭증으로 실제 예산은 몇 배가 필요할 것으로 예상

4대 중증질환(암, 심장질환, 뇌혈관질환, 희귀난치성질환)에 대해서 본인부담금을 없애면, 도덕적 해이를 불러와 의료가수요가 폭증할 것이라는 예상

• 건강보험의 보장성 강화를 위해서는 선택된 4대 중증질환에 대해서만 특정한 정책을 선택하기 보다는 본인부담상한제를 전반적으로 확대하는 정책이 더 효과적

• 또한 의료비 통제를 위해서는 현재의 서비스별 수가제에서 과다진료 유인을 막을 수 있는 포괄수가제나 총액예산제로의 전환이 필요: 의료비 통제 장치 없이 본인부담금을 없애면 의료가수요의 증가 예상

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