오픈프라이머리 제도 도입에 대한 토론문

조성대(한신대학교 교수)

1 미국 예비선거제도에 대한 이해

예비선거의 유형

- 폐쇄형, 준폐쇄형(준개방형), 개방형으로 분류됨. 폐쇄형은 엄격한 정당일체감(party identification)을 표현하고 등록한 유권자에게만 허용, 준폐쇄형(준개방형)은 무당파(independent)에게도 허용, 개방형은 정당일체감에 따른 등록을 요구하지 않음.

- 무엇보다 개방형 예비선거를 채택하고 있는 주(State)가 많지 않음. 부록의 <표 1>과 <표 2> 참조. 미국의 경우 선거제도는 주법에 의해 결정되기에 변화가 많음.

- 아울러 여전히 전당대회형(Caucus) 경선을 채택하고 있는 주도 9-10개에 달함.

- 당원과 정당일체가는 엄격히 구분됨. 일반적으로 Caucus 제도가 있는 주에선 party member이라는 개념을 사용하고 예비선거 제도를 채택한 주에선 identifier라는 개념을 사용함. 따라서 독일식 전당대회 형과 미국식 예비선거(폐쇄형)은 다른 제도라 할 수 있음.

대통령선거 예비선거와 의회 예비선거의 차이점

- 의회 예비선거의 경우 직접 후보자를 선출하지만, 대통령선거의 경우 후보자를 선출하는 제도가 아니라 전당대회에 참여할 대의원을 선출하는 제도임.

- 대통령선거의 경우 주 예비선거의 결과 주에 배당된 대의원을 후보자의 득표에 비례(민주당)하거나 승자독식(공화당)의 원칙에 따라 배분하고 각 주의 예비선거 결과를 집계해 과반의 대의원을 확보한 후보가 최종 정당의 대선후보로 결정됨.

예비선거의 성격과 정당의 통제

- 예비선거제도는 그 자체로 인물경쟁력(왜냐하면, 같은 당 소속의 후보자가 지지자 및 일반 유권자를 상대로 경쟁하는 구조이기에) 중심의 선거일 수밖에 없음. 따라서 후보자 개인 캠프 중심(candidate-centered)으로 캠페인이 진행됨.

- 이 경우 정당의 정체성이 약해질 수밖에 없음. 특히 예비선거가 개방형에 가까울수록 일반 유권자의 진입에 따른 정당의 중도화 현상은 피할 수 없음.

- 후보자 중심의 캠페인 그리고 노선의 중도화 현상에 대해 정당이 일정하게 통제하는 기재는 바로 전당대회(Party Convention)임. 즉 대통령선거 예비선거가 6월초에 끝난 후 선발된 대의원들은 2-4일 동안의 전당대회를 통해 선출된 후보의 정책을 인준(수정권한을 포함)하고 당의 강령과 규약을 정비함. 그리고 후보는 전당대회를 통해 인준된 강령과 정책을 가지고 본격적인 본선 캠페인에 돌입함.

한국의 적용실태

- 지난 18대 대선에서 민주통합당이 채택한 모바일 국민경선과 제도적으로 완전히 다른 것임. 미국 예비선거 제도에 대한 오해에서 비롯된 것이 아닌가함.

- 한국의 후보 경선은 전당대회를 통해 후보의 정책을 인준하는 절차 없이 그야말로 개인 후보 중심의 선거로 치러져 결국 선거운동 기간 내내 정당은 자기 역할을 담당하지 못하고(어쩌면 어떤 역할을 해야 할지도 몰랐을 것임) 후보자 옆에 비켜 서 있었음. 더 한층 정당은 약화됨.

2 공천제도 개혁에 대한 토론

어떤 정당 정치를 원하는가?

- 당원구조의 취약 혹은 공천을 둘러싼 정당 리더십의 문제(당내 계파 간 나눠먹기, 당협위원장의 전횡 등)은 우리가 직면한 현실의 문제이지만 곧바로 예비선거제도 도입에 인과관계를 지니는 것은 아님.

- 먼저 예비선거의 적실성을 논하기 전에 정당정치의 미래에 대한 ideal type의 비전이 있어야 함.

- 예비선거제도는 약한 정당, 분권화된 정당 구조, 자율적인 원내 기업가 정치인 중심의 정당정치와 조응하는 경향이 있음. 만약, 책임정당정치를 정당정치의 비전으로 갖고 있다면, 예비선거제도는 조응성이 강한 제도라고 보기 어려움.

- 이런 측면에서 김민전 교수의 조언을 따를 경우 향후 한국정치는 약화된 정당구조를 한동안 지닐 수밖에 없을 것임. 아울러 무엇을 정당이라고 해야 할지도 애매한 상황이 연출될 가능성이 존재함. 김민전 교수 주장 --- 보기 --- >

- 외부적 민주화를 통해 유권자 중심의 공천제도가 정당을 강화한다는 주장은 설득력이 떨어짐. 오히려 정당을 베큠으로 만들 여지가 없지 않음. 다시 말해, 선거 때 유권자들이 모여서 한 표를 행사하고 다시 시민사회로 빠져 나가는 – 우리는 이러한 모습을 2002년 새천년민주당의 국민참여경선 이후 2012년 민주통합당의 경선에서도 관찰했음 – 그래서 결국 정당이 텅 비고 마는 정치현상을 계속 목격할 가능성을 배제하지 못함.

- 자발적 당원 육성에 대한 계획은 있는가? 열린우리당과 민주노동당의 실패는 공천제도의 문제점에 있지 않음.

- 누가 현역 의원들을 통제할 것인가? 과연 대의제 기제에서 유권자의 통제가 가능한가? 어떤 통제? 결국 현역 의원들에 대한 대의적 통제는 정당의 노선과 정책을 기준으로 삼을 수밖에 없음.

- 우선 정당의 정체성을 장기적으로 강화하는 공천제도 개혁을 모색해야 함. 아울러 당면한 현실 – 당원의 취약 –을 극복할 수 있는 제도적 처방이 제시되어야 함. 이런 측면에서 최태욱 교수의 준폐쇄형에 대한 아이디어는 비교적 동의할 수 있는 제도적 구상이라고 생각함. 최태욱 교수 주장 --- 보기 --- >

- 우선 준폐쇄형보다는 폐쇄형에 가까운 규칙을 적용할 필요. 정당의 정치적 정체성을 제대로 세울 수 있음. 당원의 개념을 새롭게 정비할 필요가 있음. 당비를 당원의 기준으로 삼을 필요는 없음(선거공영제). 최태욱 교수의 주장(플랫폼에 회원 가입, 교육과정 수강, 뉴스레터 구독자 등)에서 한 발 더 나아가 각종 자원봉사 프로그램을 구조화하고 당원 개념을 재정비할 계획이 필요.

- 당원에 대한 우대 조항은 반드시 포함되어야 함. 예, 당원 50% + 등록 지지자 50%. 이는 장기적으로 지지자를 당원으로 유인하는 효과가 있을 것임. 당원이 확충됨에 따라 등록 지지자의 비율을 줄여나가는 장기적인 계획도 제시할 필요가 있음. 공천배심원단에도 5:5의 룰은 적용하는 것이 바람직.

- 아울러 국회의원 공천은 직접 후보를 선출하더라도 대통령선거 후보는 대의원 제도를 두어 득표 비례 자동 할당제 제도를 채택해야 함. 그러나 여전히 의문으로 남는 것은 정당의 공천제도를 법률로 규제해야 하는가?

- 당원 중심과 지지자 중심의 정당 구조는 모두 민주적인 정당체계라 말할 수 있음. 그런데, 과연 지지자 중심의 정당 구조를 지닐 것을 법의 이름으로 강제해야 하는가? 누가 그럴 권리가 있는가? 만약 새누리당과 새정치민주연합의 합의로 법률이 제정된다면 이 또한 거대 정당의 횡포이지 않겠는가?

- 진보당, 녹색당 등의 소수 혹은 신진 정당은 자신의 ideal type으로 정당을 육성할 권리는 없는가?

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