토론 1. 오픈프라이머리 제도는 정치판의 나비효과를 가져올 수 있다
김형준(명지대학교 교수)

1 오픈프라이머리 제도에 대한 이해

여야가 경쟁적으로 추진하고 있는 혁신의 화두로 오픈프라이머리 제도가 떠오르고 있다. 미국 위스컨신주 의회는 1903년 의무적 예비선거법을 주민투표에 회부하기로 제안하였고, 이듬해 1904년 주민투표로 이 제도가 지지됨으로써 미국 최초로 개방형을 표방하는 예비선거법을 제정했다. 1905년까지 43개 주가 예비선거법을 도입하였고, 1917년에는 4개 주를 제외한 모든 주가 예비선거제를 채택하기에 이르렀는데 예비선거제를 도입한 44개 주 중 32개 주가 모든 주의 공직선거후보에 대하여 의무적 예비 선거를 시행하도록 했다. 예비선거 제도는 1920년대와 30년대에 진보주의 운동의 쇠퇴와 대공황, 그리고 2차 대전 등의 요인으로 인해 열기도 시들었고 인디애나 주를 비롯한 몇몇 주는 예비선거제를 폐지하기도 했다.6)
6) 예비선거 제도가 시들해진 구체적인 이유로 도회근(2006a)은 첫째, 정당 지도자들이 자신의 영향력을 감소시키는 예비선거제도를 선호하지 않았다는 점; 둘째, 예비선거는 비용을 증가시킨다는 점, 셋째, 비용증가에 비해 투표율은 그 만큼 증가하지 않았다는 점; 넷째, 경제공황과 2차 세계대전으로 인해 예비선거제도가 정치적 우선순위에서 밀려날 수밖에 없었다는 점, 그리고 다섯째, 가장 중요한 요인으로 후보자들이 정당의 리더십과 조직을 이용해 후보가 되고자 하는 동기부여가 강했다는 점이다. 예비선거의 쇠퇴는 1932년에서 1968년까지 후보와 정당 지도부의 협상과 타협을 통해 전당대회의 결과가 산출되는 이른바 “조정된 전당대회의 시대(the era of brokered conventions)”를 가져왔었다고 지적한다. 

하지만, 2차 대전 이후 대통령 예비선거의 중요성은 다시 증대되기 시작하였고, 조정기를 거쳐 1960년 후반부터 정착되기 시작했다.7)
7) 이현우(2006, 3)는 2차 대전 후 미국사회의 사회적 유동성이 높아지고 대중매체의 영향력이 커지게 됨에 따라 정치 지망가들도 늘어난 것을 예비선거제도의 중요성이 증대된 원인으로 지적하고 있다. 즉, 예비선거제의 도입으로 이들이 정당지도자들에 종속되지 않고 대중적 지지를 기반으로 정치영향력을 늘려갈 수 있는 기회가 생겼다는 것이다.

특히 정권을 창출하기 위해 노력하는 야당이었던 민주당의 예비선거 제도 개혁 노력이 이 제도의 정착에 크게 기여했다. <표 1>은 민주당이 1960년 후반부터 주도했던 예비선거제도개혁 위원회의 활동들을 요약한 것이다. 미국의 전당대회 참여 대의원 선출하는 예비선거 방식은 유권자 자격요건(voter eligibility)에 따라 크게 코커스(caucus)와 프라이머리(primary)로 구분된다. 코커스는 일정한 자격을 갖춘 당원들만이 참여할 수 있는 제도인 반면, 프라이머리는 당원뿐만 아니라 일반 국민들도 자격을 갖추면 참여 할 수 있다. 한편, 포괄성의 정도(the degree of inclusiveness), 즉, 투표 전 사전 등록 여부에 따라 크게 개방형(open)과 폐쇄형(closed)으로 구분된다.8)
8) 이밖에도 반폐쇄형(semi closed), 비정파형(non-partisan), 포괄형(blanket)등이 유형들도 존재한다. 반폐쇄형에서는 당원은 자기 정당의 예비선거에서만 투표할 수 있고, 무소속 유권자(independent)는 어느 한 정당의 예비 선거를 선택해서 투표할 수 있다. 포괄형(blanket)은 유권자들이 자신의 정당 소속감에 관계없이 동일한 날에 어떤 당에서든지 후보를 선택하는데 아무런 제한을 두지 않는다. 포괄형 예비선거는 개방형 예비선거와 마찬가지로 유권자이면 당원이든 무소속이든 당적에 관계없이 모든 정당의 예비선거에 참여할 수 있도록 허용한다. 현재 비정파형 예비선거는 루이지애나주에서만 사용되고 있다. 포괄형 예비선거는 미연방대법원이 2000년 캘리포니아주의 포괄형 예비선거에 대해 위헌결정을 함에 따라 사실상 미국에서 사라졌다. 미국의 예비선거제도의 유형에 대해서는 도회근(2006a), 이현우(2006), 조성대(2006a) 등을 참조할 것.

‘개방형’은 유권자들이 사전 등록 없이 투표 당일 자신이 원하는 정당의 예비선거에 참여하 할 수 있도록 허용하는 제도이다

반면, ‘폐쇄형’은 예비선거에 참여하기 위해서는 반드시 사전에 특정 정당에 등록해야 한다. 이와 같은 두 기준에 따라 미국의 예비선거를 구분하면 <표2>에서 보듯이, 크게 4가지 유형이 도출된다.

미국 민주당은 50개주와 워싱턴 D.C 중 14개 주가 코커스, 37개주(72%)가 프라이머리를 채택했다. 그 중 25개주가 오픈 프라이머리(전체 49%)를 12개 주가 클로즈 프라이머리를 채택했다. 한편, 미국 공화당은 50개 주와 워싱턴 D.C 중 18개 주가 코커스, 33개 주(64%)가 프라이머리를 채택했다. 그 중 22개 주(전체 43%)가 오픈 프라이머리를 11개주가 클로즈 프라이머리를 채택했다.

2 생산적인 논쟁을 위한 전제

일부에서는 오픈 프라이머리 방식은 정당정치를 훼손시키고 막대한 선거비용을 유발할 것이라며 부정적으로 평가하고 있다. 구체적으로, 오픈 프라이머리가 안고 있는 단점으로 정당의 고유한 정강･정책의 강제력 약화로 인한 당 정체성 훼손, 정강･정책보다는 일반 국민의 선호에 맞추는 후보가 승리할 가능성, 역선택으로 인해 선거 결과 왜곡의 위험성, 유능한 후보자 판별의 어렵고, 대중적으로 인기 있는 후보가 유리하며, 여성에게 절대적으로 불리하다는 점을 제기하고 있다.

이 제도의 정치적 효과에 대한 체계적이고 생산적인 논쟁을 위해서는 몇 가지 전제가 필요하다.

첫째, 오픈프라이머리의 문제점으로 지적되고 있는 것이 과연 제도 자체에 의한 것인지 아니면 다른 요인들에 의해 유발되는 것인지 실증적으로 명확하게 구분되어야 한다.

둘째, 오픈프라이머리 제도가 작동되기 위한 선제 조건에 대한 논의 없이 제도의 부정적 효과를 단정해서는 안 된다.

셋째, 오픈프라이머리에 대한 정확한 개념 정의가 필요하다. 선거인단 규모에 제한이 없을 때만이 오픈프라이머리라는 용어를 쓸 수 있다. 그런 의미에서 한국에서는 ‘짝퉁 오픈프라이머리’는 있어서도 제대로 된 오픈프라이머리는 단 한 번도 없었다. 그런데, ‘짝퉁 오픈프라이머리’를 토대로 ‘정통 오픈프라이머리’의 문제점과 위험성을 지적하는 것은 옳지 않다. 이런 전제 속에서 오픈프라이머리 제도를 고찰해보면 부정을 넘어 다양한 긍정의 효과가 기대된다.

3 오픈 프라이머리 제도의 정치적 효과

첫째, 정당정치를 훼손시키는 것이 아니라 정당 민주화를 확립해 오히려 훼손된 정당정치를 정상화시킬 수 있다. 그동안 한국 정당은 당 실력자의 독단과 독식, 그리고 패권적 계파정치에 의해 뿌리째 훼손되었다. 그 기저에 정당 구성원들의 줄서기를 강요하는 뒤틀리고 왜곡된 공천제도가 있었다. 오픈프라이머리는 당 지도부와 거대 정파가 공천을 통해 당을 통제하는 것을 방지함으로써 정당 민주주의 발전에 기여할 수 있다.

둘째, 의원들의 자율성과 책임성을 강화시켜 국회가 진정한 국민의 대표 기구로써 기능할 수 있도록 한다. 국민 공천을 통해 당선된 의원들이 당 지도부와 계파의 눈치를 보지 않고 오직 국민만 바라보며 양심과 소신에 따라 의정 활동을 할 수 있기 때문이다.

셋째, 일반 국민들의 정치 관심을 고조시켜 정치 참여를 확대하고, 정치 신인이라도 치열한 경쟁을 통해 승리할 수 있는 여건이 조성된다. 지난 2002년 대선에서 ‘노무현 바람’의 진원지가 정당 사상 최초로 도입된 ‘국민참여경선제’라는 것에 이의를 다는 사람은 없다. 이 제도로 인해 자발적 지지자들의 적극적인 활동은 돈을 뿌려야 굴러가던 기존 정치 조직과는 전혀 다른 양상을 보이며, 새로운 지지자들을 불러 모아 소수･비주류였던 노무현 후보 당선의 일등 공신이 되었다. 당심 보다는 민심이 승리할 수 있는 길을 열렸다.

4 결어: 오픈프라이머리 성공 조건

단언컨대, 오픈프라이머리는 일정 조건만 갖춰지면 작은 변화로 엄청난 결과를 가져오는 정치판의 나비 효과를 불러일으킬 수 있다. 원내정당 구축을 통한 한국 정당정치 패러다임의 변화, 의원 개개인의 자율성 확대와 여‧야간의 고착적인 갈등구조 완화, 정당 민주성 강화, 이념적 편향성 완화를 통한 상생 정치 창출과 거버넌스 위기 해결, 정치개혁에 대한 국민 욕구 충족이라는 긍정적인 정치 효과를 수반할 수 있다. 이런 조건에 반드시 포함되어야 할 사항은 다음과 같다.

첫째, 현역 의원과 원외 및 신인들이 공정하게 경쟁할 수 있는 조건을 만들어야 한다. 무엇보다 현역이나 당 지도부가 임명하는 사람들이 위원장을 맡고 있는 당원협의회 제도를 폐지해야 한다. 미국의 지구당은 있어도 그 지구당에 현역 의원이 참여하지 못한다. 그야말로 지구당이 공조직으로 운영된다.

둘째, 선거운동 방식을 획기적으로 개선해야 한다. 최소 선거 1년전부터 예비후보로 등록해 선거 운동을 할 수 있도록 해야 한다.

셋째, 선거인단 규모를 대폭적으로 개방해야 한다. 즉, 경선에 참여하기를 원하는 모든 사람들이 투표 할 수 있도록 해야 한다. 그래야만 역선택을 막을 수 있다.

넷째, 여야가 동시에 오픈 프라이머리에 참여해야 한다. 후보 선출의 투명성을 높이고 예측 가능한 정치와 경선 부작용을 최소화하기 위해서라도 경선 시기를 사전에 미리 정하고, 경선에 관한 규칙도 조기에 확정하도록 해야 한다. 또한, 공정한 경선 관리를 위해 중앙선관위가 경선을 관리하는 방안을 적극 검토해야한다.

다섯째, 공직 후보 선출 시기를 법제화해야 한다. 최소 선거 3개월전 모든 공직후보를 선출하도록 해야 한다.

여섯째, 여성의 지역구 진출을 위한 전략 공천 제도를 유지해야 하다.

부정과 긍정의 극단적인 시각에서만 오픈프라이머리를 바라보면 이는 합리적인 사고가 될 수 없다. 이 세상에 완벽한 제도란 없다. 오로지 보다 완벽한 제도를 만들기 위해 함께 노력하는 길만이 존재한다. 이것이 바로 민주주의의 본질이다. 더구나, 해보지도 않고 부정만 하면 그것은 반개혁적이 될 수 있다.

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