[실록교육정책사 1-하] “대학서열 깨지 않은 대입개선은 사기극”

서울대 뒷줄에서 벗어난 ‘진짜 자율’이 인재 만든다

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해방 직후인 1945~53년까지 대입제도는 정부 관여가 거의 없이 대학별 단독시험을 치르는 완전자율에 가까웠다. 이때는 대학에 가려는 학생이 대학 정원보다 적었다. 일부 사립대가 무자격자를 대량으로 정원 외 합격시키는 등 문제가 심각했다. 그래서 1954년 대학 정원의 140%를 국가 연합고사로 걸러낸 뒤 본고사를 치르도록 했다.

그러나 ‘연합고사+본고사’ 병행실시가 이중 부담이라는 이유로 1955~61년 다시 본고사 단독 체제로 돌아갔다.

“고교과정 모르는 대학교수가 입시문제 출제”

1960년대 들어서는 대학진학 욕구가 커지면서 청강생들이 크게 늘어나는 등 입시관련 부정과 비리가 빈발했다. 이에 따라 5·16 군사정부는 교육쇄신방안의 하나로 1962~63년 대학입학자격고사를 치르도록 했다.

교육부만 40년 넘게 출입해 교육정책의 산증인으로 불리는 김병옥 새교육신문 편집국장은 “당시 뒷문으로 들어간 실력없는 대학생들에 대한 비난 여론이 커지자 박정희 군사정권은 먼저 1961년 졸업자격시험을 도입했다가 이듬해부터 입학자격고사로 바꿨다”고 말했다.

그러나 2년간 대학입학자격고사를 시행한 결과 정원미달사태가 생겼을 뿐더러 대학 자율성을 침해한다는 목소리가 커켰다. 1964~68년 다시 대학별 단독고사로 되돌아갔다.

이처럼 대학입시의 주도권을 놓고 국가와 대학이 엎치락뒤치락하던 중 1968년 10월 대입예비고사제가 도입됐다. 일종의 자격시험인 예비고사 커트라인을 통과한 사람에 한해 본고사를 치를 자격을 주는 방식의 ‘예비고사+본고사’ 체제였다. 이 제도는 신군부가 주도한 1980년 ‘7·30교육개혁’으로 본고사가 폐지될 때까지 지속됐다.

1980년 7·30 교육개혁을 계기로 국가 주도권이 강화됐다.

국가보위비상대책위원회(국보위) 문교공보분과위원회(문공분과, 위원장 오자복 소장) 위원이었던 정태수 문교부 대학교육국장(문교부 차관 역임)의 회고다.

“당시 고등학교 교육과정을 전혀 모르는 대학교수가 출제하는 본고사 때문에 고등학교 교육이 망가진다는 지적이 많았다. 이에 따라 신군부는 본고사를 없애고, 학력고사와 내신만으로 선발하도록 했다.”

여권 실세 아들의 부정입학

강화된 국가관리체제 속에서 1981년부터 선발고사인 학력고사가 도입됐다. 하지만 단순암기식 학력고사를 대체할 새로운 국가고사의 필요성이 제기되면서 1993년 학력고사 시대가 막을 내렸다. 특히 당시는 권력실세였던 최형우 민자당 사무총장의 아들이 경원전문대에 부정입학한 사실이 폭로되는 등 대학 부정입학이 커다란 사회문제로 비화되면서 대입제도 개선을 요구하는 사회적 여론이 들끓었다.

이러한 분위기 속에서 1994년부터 수학능력시험이 실시되고, 14년 만에 본고사가 부활했다. 그러나 본고사는 학교교육 황폐화 등 숱한 부작용을 불러일으키며 1994~96년 치러진 뒤 폐지됐다.

그리고 1995년 5·31 교육개혁에 담긴 ‘학교교육 정상화’의 정신을 담은 새로운 대입제도가 1997학년도부터 시행돼 2002학년도를 거쳐 2008학년도까지 이어지고 있다.

이처럼 지금까지 대입제도는 1960~70년대 ‘대학 주도’에서 1980년 이후 ‘국가 관리’로 넘어간 뒤 1995년 5·31 교육개혁을 분기점으로 해서 ‘학교교육 정상화’를 강조하는 방향으로 변해왔다.

‘교육개혁’-돈 안들이고 생색내기

그렇다면 지난 60여 년 동안 대입제도가 평균 3년 10개월마다 한 번꼴로 바뀐 이유는 뭘까.

1948년 정부 수립 이후 교육은 교육 외적 동기와 목적을 위해 이용되는 수단으로 인식돼 왔다. 다시 말해 교육은 국가안보 혹은 경제발전을 위한 하위가치로 자리매김됐다. 교육 본래의 이상을 추구할 여지가 거의 없었다.

특히 역대 정권은 국민들의 뜨거운 교육열을 등에 업고 정치권력의 정당성을 확보하는 수단으로 교육개혁의 기치를 내걸었다. 이 과정에서 국민들의 관심이 집중된 대입제도가 교육개혁이라는 이름으로 가장 먼저 수술대에 올랐다. “교육개혁은 정부가 가장 적은 돈으로 가장 크게 생색낼 수 있는 개혁”이란 비판도 무성했다.

정권 안보를 위해 ‘과외 망국론’을 활용하라

신군부가 주도한 1980년 7·30 교육개혁도 그런 비판에서 자유롭지 못하다.

1979년 12·12사태를 통해 권력을 탈취한 신군부는 어수선한 민심을 수습하고 정치에 대한 관심을 분산시켜 조기에 확고한 정권기반을 다지고자 했다. 신군부는 당시 ‘과외망국론’이라는 말이 나올 정도로 팽배했던 입시교육에 대한 국민들의 불만을 권력 정당화의 수단으로 활용했다.

7·30 교육개혁은 국보위 문공분과가 주도했다.

1980년 6월 중순 국보위 문공분과는 한국교육개발원 김영철 박사팀에게 ‘과열 과외공부 해소대책 연구’를 의뢰했다. 당시 교육개발원은 1976년 박정희 대통령의 지시로 재수생 대책을 연구한 데 이어 1979년 말 과외대책 연구 계획을 세워놓은 상태였다.

문교부의 연구비 추가지원을 받아 완성된 연구 결과는 같은해 7월 11일 국보위 자체 비공개 세미나, 7월 22일 세종문화회관 대강당에서 열린 공청회 등을 거쳐 7월 30일 ‘학교교육의 정상화 및 과열과외 해소방안’이라는 이름으로 전격 발표됐다.

국보위기 주도한 7·30교육개혁 내용을 대서특필한 1980년 7월31일자 조선일보

이날 교육개혁안의 주요내용은 ①대학입시에서 고교 내신성적 반영(대학 본고사 폐지 포함) ②초·중·고교 교육과정 축소 ③대학졸업정원제 실시 ④대학 전일제 수업 실시 ⑤대학입학정원 확대 ⑥방송통신대학 확대 ⑦교육방송 실시 ⑧교육대학 4년제 승격 등이었다. 이들 개혁안의 목적은 ‘과외 금지’에 맞춰져 있었다.

한탕주의적 환상과 정치적 유혹

이후 정권이 바뀔 때마다 교육개혁, 특히 대입제도 개선은 빠지지 않는 단골메뉴였다.

여기에 ‘재임 중 한 건 올리겠다’는 의욕으로 일부 장관들이 대입제도의 변화를 꾀했다. ‘대입제도는 장관이 바뀔 때마다 바뀐다’는 부정적 인식이 자리잡게 됐다.

결과적으로 교육 외적 논리에 의한 대입제도의 잦은 변경은 대입정책의 혼선을 가져왔다. 대입제도의 일관성 부재는 신뢰 하락으로 이어져 문제를 더욱 꼬이게 만들었다. 그러니 또 제도를 바꿔야 하는 악순환이 되풀이됐다.

5·31 교육개혁을 주도한 이명현 당시 교육개혁위원회 상임위원(전 서울대 교수, 교육부 장관 역임)은 이번 ‘실록 교육정책사’ 특별취재팀과의 인터뷰에서 이렇게 말했다. “대입제도만 해결하면 모든 것이 풀린다는 한탕주의적 환상과 이를 정치적으로 이용하려는 유혹에서 벗어나야 한다.”

5000만 국민이 모두 자칭 교육전문가

교육을 둘러싼 이해관계자가 너무 많은 것도 잦은 제도변경의 주요 원인이다.

2004년 10월 안병영 교육부총리는 ‘K형’에게 보내는 편지 형식을 빌어 “대부분의 교육쟁점의 경우 여론이 반반씩 갈라지는 경우가 많고, 그 때문에 사회적 합의를 창출하기가 거의 불가능할 때가 적지 않다”며 “언론도 크게 둘로 갈라져서 문제의 본질에 접근하기 보다는 일단 이념적으로 상대방을 규정하고(간혹 낙인찍고) 나선다”고 비판했다.

예컨대 2008학년도 대입제도 개선안이 발표된 직후 어윤대 고려대 총장의 발언으로 촉발된 고교등급제 논란은 곧 3불정책(본고사·고교등급제·기여입학제 금지) 폐지 논란으로 비화됐다. 이 과정에서 전교조 등의 폭로에 이은 교육부의 실태조사 결과 연세대, 고려대, 이화여대가 수시모집에서 고교간 격차를 전형에 일부 반영한 사실이 드러나기도 했다.

강남·강북 전쟁, 일반·특목고 전쟁

또 2005년 6월 서울대가 통합형 논술 전형안을 발표했을 때도 이를 사실상 본고사로 판단할지 여부를 놓고 서울 강남·북 고교, 일반고와 특목고 등이 격렬하게 맞붙었다.

특정 교육현안을 둘러싼 격렬한 이해갈등으로 정책 추진이 심각하게 난관에 부딪치게 되는 근본 배경은 사회 전반에 걸쳐 확산된 민주화의 영향이다. 특히 1995년 5·31 교육개혁을 전후한 시기에 학부모들이 다양한 관련자들과 상호관계를 맺고 대입정책의 변화에 영향을 미치기 시작했다. 이 시기부터 학부모들은 교육관련 집단이나 전문가들 혹은 언론과 연대해 공청회, 세미나 등을 열고 그 결과를 언론을 통해 발표함으로써 국민여론을 조성하는 등 정책에 직·간접적으로 영향을 미쳤다.

실제 1994년 6월 교육개혁위원회가 ‘국영수 중심의 본고사 폐지’를 근간으로 하는 새 대입제도를 발표했을 때 청와대, 교육부, 언론사 등에 집중적인 반대의사를 표현한 집단은 서울 강남지역과 지방 비평준화고교 학부모들이었다.

안병영 전 교육부총리는 "대부분의 교육정책의 경우 여론이 반반씩 갈라지는 경우가 많고, 그 때문에 사회적 합의를 창출하기 거의 불가능하다"고 말했다. 사진은 2007년6월 서울의 한 고등학교 강당에서 열린 특목고 입시설명회(오른쪽)와 같은날, 같은 장소에서 특목고 남발 반대 시위를 벌이는 학부모들 모습.

골고루 누려야 할 개혁의 혜택

특히 고속 성장기 때 사회이동(social mobility)에 순기능을 했던 교육이 1980년대 이후엔 소득 불평등화, 계층 고착화의 계기로 작동했다. 그래서 최근엔 교육현안을 둘러싼 논란이 첨예한 계층갈등, 이념투쟁으로 비화되고 있다.

이처럼 치열한 이해갈등 속에서 교육개혁이 일관되게 추진되려면 과거와 같은 상명하달식 개혁을 지양하고, 교육현장이 스스로 동참할 수 있는 개혁의제와 전략을 마련해야 한다는 목소리가 높다. 교육개혁으로 인한 교육서비스 향상 혜택은 학생, 학부모 등 많은 이해당사자에게 분산돼 비용에 비해 체감효과가 적기 때문에 개혁의 혜택을 골고루 느낄 수 있도록 개혁의제와 전략을 짜야 한다는 것이다. 동시에 일관된 개혁 추진을 위해 확고한 개혁세력을 중심으로 지지기반을 구축한 뒤 광범위한 의견수렴과 설득이 병행돼야 한다는 게 전문가들의 공통된 의견이다.

“대학 서열화 깨지 않은 대입제도 개선은 대국민 사기극”

서울대를 정점으로 한 강고한 대학서열구조는 지난 60여 년간 십수 차례 대입제도를 뜯어고쳐도 좀처럼 입시과열을 막아내지 못한 근본 원인이다. 갖은 아이디어를 짜내 새 대입제도를 마련해도 일부 상위권 명문대를 향한 진학 수요는 항상 정원초과였기 때문에 약간의 비교우위라도 얻으려는 사교육과 입시경쟁은 사라지지 않는다. 이명현 전 교육부장관의 말이다.

“대입제도 개선은 교육정책에서 매우 부차적인 문제일 뿐더러 정권의 대국민 사기극일 가능성이 농후하다. 대입제도는 대학서열화, 학벌사회 등 다른 문제와 구조적으로 얽혀 있는 만큼 보다 총체적이고 통합적인 관점에서 접근해야 한다.”

서울대의 백화점식 운영

따라서 5·31교육개혁 이후 2008학년도 대입까지 일관되게 관통하는 ‘학교교육 정상화’의 이념이 실현되려면 ‘대학서열구조의 유동화’(혹은 해체)가 동시적으로 이뤄져야 한다는 지적이다.

대학서열구조를 깨는 실마리는 무엇일까.

2007년 7월 청와대에서 열린 1회 국가인적자원위원회에서 노무현 대통령은 대학자율에 의한 특성화라는 화두를 끄집어냈다.

“이제는 학교가 특화해 이공계 뿐 아니라 인문계도 세계 최고 수준의 인문과학의 요람이 되려면 학교가 선택해야 한다. 그런데 전부 다 끌어안고 학과 한 개도 안 줄이려고 한다. 이번에도 지방에 갔더니 자체 내에서 정원을 조정하는 것이 적절한데도 정원 더 내놓으라고 한다. 지금 83%의 대학진학률인데 정원 더 내놓을 수 있나. 이런 점에서 그야말로 대학의 자율성을 한 번 제대로 발휘해 주면 좋겠다.”

노 대통령이 강조한 대학 자율에 의한 특성화·다양화전략은 1995년 5·31 교육개혁 이후 참여정부에 이르기까지 일관되게 추진되고 있는 대학개혁정책이다. 궁극적으로 대학서열구조의 유동화(혹은 해체)를 지향하고 있다.

노무현 대통령은 2007년 6월27일 오전 청와대에서 열린 1회 국가인적자원회의에서 대학발전전략으로 자율에 의한 특성화·다양화를 제시했다.

말을 바꾸자면, 전국 대학들이 서울대를 흉내낸 백화점식 운영을 계속하는 한 서울대를 정점으로 한 대학서열구조는 꿈쩍도 하지 않는다.

대입선발에서 다양한 소질과 능력에 따른 ‘여러줄 세우기’를 시도하는 것처럼 대학들도 서울대의 뒷줄에서 벗어나 각자의 특성화, 다양화전략으로 자신만의 줄(서열)을 만들어야 한다는 당위성이 여기서 나온다.

지금까지 대학들은 지원자들을 성적순으로 늘어놓은 뒤 순차적으로 나눠먹는 방식으로 기존의 서열구조를 유지해왔다. 대학 서열은 대학의 교육과 연구 실적이 아니라 지원자들의 입학성적에 따라 결정돼왔다. 성적 위주의 한줄 세우기 선발의 폐해를 줄이자는 2008학년도 대입제도에 일부 대학들이 극력 반발하는 것도 성적 위주 선발에 의한 대학서열구조에 집착하기 때문이라는 지적도 없지 않다.

학교교육 정상화를 위한 폴리시믹스

따라서 대학의 특성화·다양화를 통한 대학서열구조의 유동화(혹은 해체)가 병행돼야 학교교육 정상화를 위한 대입제도의 개선이 효과를 거둘 수 있으리란 전망이다. 이러한 토대 위에서 성적 위주의 입시경쟁이 사라질 때 다양한 적성과 소질, 능력과 개성을 마음껏 발휘하는 창의적 인재도 자라날 수 있을 것으로 보인다. 창의적 인재의 육성은 글로벌 경쟁시대 인적자원정책의 핵심 목표이기도 하다.  

5·31 교육개혁의 핵심 멤버 중 한 명이었던 박세일 서울대 교수(당시 대통령정책기획수석비서관)는 ‘교육개혁의 기본과제와 방향’이라는 2002년 논문에서 이렇게 밝히고 있다.

“그동안 국가의 교육정책의 중심이 주로 학사관리를 중심으로 ‘협의의 학교문제’에 국한돼 왔다. 비교육분야, 특히 노동, 산업, 과학기술, 문화, 시민사회 등 국민경제사회 전체의 발전과의 관계 속에서 교육문제를 보고, 특히 ‘민주사회와 경제성장을 위한 인적자원개발’이라는 국가목표와의 관계 속에서 교육문제를 종합적·체계적으로 이해하는 시각이 크게 부족했다.”

결국 문민정부 이후 역대 정부가 일관되게 추구한 ‘학교교육 정상화’가 성공하려면 종합적·체계적 관점에서 대학정책(특성화·다양화)과 인적자원정책(글로벌 인재 육성) 등 다른 정책들이 유기적으로 맞물려야 한다.

‘명문대 프리미엄’을 없애는 길

특히 현재 일부 공기업이 신입사원의 일부를 지방대생으로 뽑는 것처럼 채용, 승진, 임금 등에서 능력주의가 자리잡을 수 있도록 다양한 노동시장정책이 뒷받침돼야 할 것으로 보인다. 학력·학벌주의 관행을 개선하기 위해서다.

실제 2007년 8월 한국교육개발원 장수명 연구원이 한국노동패널조사(KILPS) 1~5차연도 자료 등을 분석해 작성한 논문 ‘노동시장성과로 본 학력·학벌주의의 실상’에 따르면 고졸자, 대학중퇴자보다 전문대졸 이상 고학력자가, 또 상위 서열 대학졸업자일수록 더 많은 임금을 받는 것으로 나타났다.

장 연구원은 “명문대 졸업생에게 경제적 프리미엄이 집중되고 있고, 안정된 고수익이 보장되는 의료관련 학과나 교육대학의 부상 등이 치열한 입시경쟁과 사교육비 팽창을 초래하는 원인”이라고 말했다.

2007년 7월 인적자원정책을 논의하는 자리에서 노 대통령이 대학개혁이라는 화두를 던진 것도 이런 이유에서였다.  

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국정홍보처 특별기획팀 (nollst@korea.kr) | 등록일 : 2007.09.13   

2007.9.13

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