대입 내신비중 강화는 문민정부 이후 사회적 합의

[실록 교육정책사 1-상] 인재패러다임 바꿔야 나라가 산다

지난 세기 한국경제 성장의 돛이었던 교육은 21세기 새로운 패러다임에 맞는 변화와 발전을 가로막는 ‘덫’으로 표류하고 있다. 산업화시기 유효했던 입시위주의 낡은 교육시스템, 시험성적 중심의 인재선발 방식에 대한 일대 수술의 필요성이 제기된 지는 이미 오래다.

낡은 교육시스템은 갈수록 늘어나는 사교육비와 조기유학붐, 교육이민, 수도권 집중과 부동산투기 등 교육적, 사회경제적 폐해를 키우고 있다. 우리사회는 세계적으로 보기 드문 ‘교육열’에 힘입어 대학진학률이 82%에 달하는 등 대학교육의 대중화를 이뤘지만 질적으로 낮은 대학경쟁력은 국가경쟁력의 질곡으로 작용하고 있다.

특히 고교평준화정책, 대입제도 등을 둘러싼 논란은 계층, 지역간 갈등과 이념투쟁의 양상으로 확대되면서 이미 형성된 사회적 합의를 해치고 교육의 ‘백년대계’를 어렵게 하고 있다.

<국정브리핑>은 난마처럼 얽힌 교육현안 중 국민적 관심이 큰 ‘대학입시정책’, ‘고교평준화정책’, ‘사교육경감대책’, ‘인적자원개발정책’ 등 4개 분야를 중심으로 지난 교육정책의 역사를 실록형태로 정리한 ‘실록 교육정책사’를 총 16회에 걸쳐 연재한다. 연재를 끝낸 뒤에는 단행본으로 출간할 예정이다.

‘실록 교육정책사’는 교육정책의 탄생배경과 과정, 정책효과, 사회적 반응 등을 전·현직 교육정책 담당자들의 증언과 각종 정부기록물, 학계 연구보고서, 언론보도 등을 바탕으로 생생히 재현해냄으로써 ‘읽는 재미’와 함께 교육정책을 이해할 수 있는 폭넓은 안목을 제공할 것이다. 또 21세기 세계화·정보화시대에 필요한 새로운 교육시스템과 교육이념, 이를 구현할 교육정책의 원칙과 방향 등을 제시하고자 한다. <편집자>

<1부> 대학입시정책

①인재 패러다임 바꿔야 나라가 산다(상·하)

②문민정부~참여정부, 대입제도 진화

③‘3불 정책’, 대학자율 속 최소한의 사회적 합의

④수능, 과연 필요한가 - 국가고사 변천의 역사

⑤다시 개천에서 용나는 사회로

⑥‘뽑는 경쟁’에서 ‘가르치는 경쟁’으로

2004년 8월 19일, 청와대 집현실(集賢室, 청와대 본관)에서 열린 제53회 국정과제회의.

교육 분야의 대통령 자문기구인 교육혁신위원회가 노무현 대통령에게 2008학년도 대입제도 개선안을 보고하는 자리였다. 이해찬 국무총리, 안병영 교육부총리, 김우식 비서실장, 정운찬 서울대총장 등이 참석했다. 그러나 그동안 개선안을 주도한 김민남 교육혁신위 선임위원의 모습은 보이질 않았다.

2003년 말 노 대통령의 지시를 받아 개선안을 준비해온 전성은 교육혁신위원장은 “2008학년도 대입부터 한 학생에 대한 모든 기록을 모아놓은 교육이력철을 대입전형자료로 쓰겠다”고 보고했다. 이에 대해 안 교육부총리는 “용어가 교육현장에 혼란을 줄 수 있는 만큼 당분간 학교생활기록부로 쓰고 실질적인 변화가 있을 때 바꾸자”고 말했다.

“수능 내신 9등급도 천지 개벽”

참석자간 토론이 논란으로 이어졌다. 노 대통령은 “교육이력철은 생소하고 교과성적이 완전히 배제되는 느낌을 줘 오해가 있을 수 있다. 일단 이름보다 제도의 내용을 살리는 방향으로 가자”고 정리했다. 이로써 교육혁신위가 1년 넘게 준비해온 교육이력철이 학교생활기록부로 환원됐다. 학교생활기록부에서 독서·봉사활동 등 비교과영역이 강화된 것은 그나마 성과였다.

수능 등급을 몇 등급으로 나누냐는 것도 논란거리였다. 교육혁신위는 5등급으로 나누거나 각 등급을 균등한 비율로 배분한 9등급으로 하자고 제안했다. 교육부는 “수능의 변별력을 위해서는 최상위층과 최하위층의 비율이 정규분포의 모양을 갖는 9등급이 돼야 한다”고 맞섰다.

수능 등급 논란은 노 대통령이 “수능과 내신을 모두 9등급으로 바꾸는 것도 천지개벽이니 (수능의 경우) 9등급이 적당하다. 다만 1등급 비율은 새로 논의하라”고 정리함으로써 일단락됐다.

이로써 교육이력철, 수능 등급조정 등 교육혁신위의 독자적인 안들이 모두 교육부 안으로 흡수됐다.

“이 총리 판단대로 1등급 4%로 하세요”

수능등급이 9등급으로 결정되자 이번에는 9등급 중 1등급의 비율을 몇 %로 할지를 정해야 했다. 열린우리당 일부 의원과 교육단체 등은 응시자가 60만명일 때 7%(4만2000명)까지 늘여야 한다고 주장했다. 청와대에서는 이정우 정책기획위원장, 문재인 시민사회수석도 여기에 동의했다. 그러나 안병영 교육부총리는 수능 1등급의 비율은 4%(2만4000명)가 적절하다는 주장을 꺾지 않았다.

당시 노 대통령은 내심 1등급의 비율을 넓혀도 좋다는 생각이었다. 이때 이해찬 국무총리가 “1등급이 너무 많으면 변별력에 문제가 생길 수 있다”고 건의했다. 노 대통령은 “그렇다면 이 총리가 판단한 대로 하세요”라고 말함으로써 4%안이 확정됐다.

결국 2004년 10월 27일 정부와 열린우리당은 당정협의를 갖고 수능과 내신 1등급의 비율을 정부 안대로 4%로 확정했다. 정봉주 열린우리당 의원은 “회의에서 당측은 1등급의 비율을 7%로 확대할 것을 요구했으나, 교육부가 그럴 경우 변별력이 떨어져 본고사를 실시해야 한다는 주장이 나올 수 있다고 반대함으로써 4%로 하기로 했다”고 설명했다.

2008학년도 대입제도 개선안을 마련하는 과정에서 교육혁신위원회와 교육부는 수능등급조정, 1등급 비율 등을 놓고 논란을 빚었다. 대입제도가 학교교육 정상화에 기여해야 한다는 문제의식은 같았지만 개혁의 속도 등에서 차이를 드러냈다. 사진은 2003년 7월 31일 청와대에서 노무현 대통령이 전성은 교육혁신위원장 등 21명의 위원에게 위촉장을 수여하는 모습.

‘국립대 공동학위제’ 도입 논란

앞서 2004년 3월 교육혁신위의 ‘국립대 공동학위 수여제’ 구상도 교육부의 반대에 부딪혀야 했다. 교육혁신위는 “서울대 등 전국 26개 국립대간 공동학위제를 도입하고, 교수도 공동선발해 3~5년 주기로 순환근무를 하게 하자”고 제안했다. 이에 대해 안 교육부총리는 “학벌주의는 타파해야 하지만 좋은 대학에 가려고 노력하는 분위기는 권장해야 한다”며 “국립대 공동학위 수여제는 시행하지 않을 것”이라고 못 박았다.

1년 전인 2003년 7월 교육혁신위는 일선 교육주체들의 불만을 수렴해 획기적인 교육개혁의 선봉장이 되리라는 기대를 안고 출범했다. 첫눈이 내리면 전교생이 토끼 몰이를 나간다는 경남 거창 샛별중학교의 전성은 교장이 위원장으로 발탁됐다. 전 위원장은 기득권 세력의 입김을 차단한다는 이유로 ‘지방 출신의 개혁적 인물’ 중심으로 위원을 뽑았다. 21명의 위원 중 김민남 경북대 교수(교육학)가 선임위원을 맡고, 지방대 교수 10명, 교장·교사 출신 6명이 발탁되는 등 비주류 인사가 주축을 이뤘다.

교육혁신위의 ‘이상주의’의 좌절

교육혁신위의 궁극적인 목표는 대학서열구조의 해체였다. 교육혁신위는 시험 성적으로 전국 학생을 서열화하는 폐단을 없애기 위해 전국 단위의 수능시험을 폐지하고, 지역단위별 학력고사를 도입하려고 했다. 또 교육이력철을 도입해 대학이 내신 위주로 신입생을 선발하게 하려고 했다. 이와 함께 국립대 공동학위제를 통해 사실상 대학 서열의 정점인 서울대를 없앰으로서 서열 구조를 해체하고자 했다.

그러나 교육혁신위의 실험은 현실의 높은 벽 앞에서 무위로 끝나고 말았다.

이에 대해 교육혁신위는 2005년 7월 발간한 ‘2년 활동 백서’를 통해 “소위 일류 대학들의 엘리트 교육을 고집하는 기득권 고수 입장, 교육부의 현실 타협론이 입시제도의 혁신을 아주 어정쩡한 형태로 귀결짓게 했다”고 주장했다.

개혁안 무산을 이유로 교육혁신위 선임위원을 사임한 김민남 교수는 이렇게 회고했다. “교육의 난맥상을 풀기 위해서는 인재 충원·선발방식의 개선과 학교교육 정상화는 반드시 이뤄야 한다는 것이 당시 교육혁신위의 판단이었다. 그러나 정치적 결단을 가로막는 교육행정관료들의 끊임없는 견제와 권력 이너서클 내의 교육철학·전략의 부재 등으로 제대로 되지 않았다”

‘권력투쟁’에 비견될 교육개혁

그러나 김 교수의 후임으로 2004년 9월 교육혁신위 선임위원이 된 박도순 고려대 교수(교육학)의 생각은 좀 다르다. “혁신위는 대학서열구조 해체, 학벌주의 타파 등 근본적인 변화를 위해 치열하게 고민했다. 그러나 이해관계가 걸린 다양한 교육주체간 이견을 조율하고, 개혁안을 현실화시키기에는 정치력이 부족했다.”

교육부와 교육혁신위는 대입제도가 ‘학교교육 정상화’에 기여해야 한다는 문제의식을 공유했으나 여러 면에서 충돌했다. 근본적인 개혁을 주장했던 교육혁신위의 ‘이상주의’와 점진적인 변화를 고수했던 교육부의 ‘현실주의’가 개혁의 속도와 방법론을 둘러싸고 갈등을 빚은 것이었다.

이러한 갈등은 교육개혁이 본질적으로 ‘권력투쟁’에 비유될 만한 ‘정치적인 과정’임을 보여주었다. 교육개혁을 성공시키려면 충만한 의욕만으로는 부족했다. 확고한 개혁지지기반과 함께 상대방을 설득·동참시킬 수 있는 전략과 개혁의제 개발이 필수적이라는 교훈을 남겼다. ‘무엇을 위한 교육개혁인가’라는 교육개혁의 이념과 목표뿐 아니라 이를 ‘혁명적으로 단행할 것인가, 점진적으로 추진할 것인가’ 등 개혁의 방법론에 대한 합의까지 이뤄내야 가능한 것이었다.

2008학년도 대입 제도의 뿌리-5·31교육개혁

우여곡절 속에 탄생한 2008학년도 대입제도는 새로운 것이 아니다. 대입전형의 다양화·자율화 기조 속에 학교교육 정상화를 강조한 2002학년도 대입제도의 연속선상에 있다. 2002학년도 대입제도의 장점을 살려 일관성을 유지하고, 그동안 제기된 문제들을 단계적으로 해결한다는 최소한의 합의에 따라 탄생했다.

2002학년도 대입제도안을 설명하는 1998년 10월 20일자 중앙일보 3면  

1998년 10월 발표된 2002학년도 대입제도는 시험성적 위주의 ‘한줄 세우기 선발’에서 벗어나 특기, 품성, 개성 등 다양한 소질의 학생을 뽑을 수 있도록 다양한 전형방법을 도입했다. 학교교육 정상화를 위해 내신을 중요하게 반영해야 한다는 문제의식에 따라 학교생활기록부의 비중을 높인 게 특징이다.

학교생활기록부 강화 방침은 문민정부 시절 대통령 직속기구였던 교육개혁위원회가 1995년 발표한 5·31 교육개혁안에 뿌리를 두고 있다.

5·31 교육개혁안은 성적 위주의 교육에서 탈피해 ‘다품종 소량생산’ 시대에 걸맞은 지성과 인성을 고루 갖춘 인재를 키운다는 취지에 따라 교과 이외의 다양한 활동과 봉사활동을 상세히 기록한 종합생활기록부(1996년 8월 ‘학교생활기록부’로 명칭 변경)를 도입, 이를 대입전형의 주요 평가자료로 활용할 것을 제안한 바 있다.

‘학교교육 정상화’라는 대원칙

같은 해 6월 박영식 교육부장관은 취임 후 첫 기자회견에서 “종합생활기록부 도입은 학력에 치중했던 우리나라 교육평가제도를 종합적 능력평가 위주로 전환하는 터전이 될 것”이라며 “국민들이 종합생활기록부 도입 배경에 대해 충분히 이해해 달라”고 당부했다.

두 달 후 교육부는 1997학년도 대입부터 종합생활기록부를 필수 전형자료로 하고, 본고사 폐지를 주요내용으로 하는 새 대입제도 시행계획을 발표했다.

5·31교육개혁의 ‘종합생활기록부 도입’은 새로운 전형요소를 추가했다는 의미를 넘어선다. 고교 시절의 다양한 교과·비교과 활동을 중요한 전형자료로 활용함으로써 지금까지 국가와 대학이 쥐고 있던 대입선발의 주도권을 고등학교로 넘겨 학교교육 정상화의 기틀을 마련하자는 것이었다.

5·31교육개혁을 1면 머릿기사로 소개한 1995년 6월 1일자 중앙일보

‘종합생활기록부 도입’으로 구체화된 ‘학교교육 정상화’라는 5·31 교육개혁의 정신은 1997학년도, 2002학년도를 거쳐 2008학년도 대입제도로 이어졌다. 다만 2008학년도 대입에서는 ‘성적 부풀리기’ 등 일부 부작용을 바로잡고 내신의 변별력을 높이기 위해 내신 평가방법을 종전 절대평가에서 상대평가(내신등급제)로 바꾸는 개선이 이뤄졌다.

사지선다형 인재선발제도

대입제도는 1945년 해방 이후 60여 년 동안 모두 16차례 바뀌었다. 평균 3년 10개월에 한 번꼴이다. ‘우리나라 교육사는 대입제도 변천사’라는 말도 나왔다. 실제 대입제도와 관련한 국민들의 가장 큰 불만은 “너무 자주 바뀐다”는 것으로 요약되곤 했다. 그러나 아무 원칙 없이 오락가락했을까. 적어도 1995년 5·31 교육개혁 이후 대입제도는 ‘학교교육 정상화’라는 뚜렷한 방향성을 갖고 있다는 점에서 주목을 끈다.

‘학교교육 정상화’라는 방향성은 대입선발의 주도권을 국가나 대학에서 고등학교로 넘겼다는 차원을 넘어 ‘21세기 글로벌 경쟁시대에 필요한 진정한 인재상은 무엇이며, 어떻게 선발해야 하는가’라는 근본적인 패러다임의 전환을 내포하고 있다.

1990년대 초반 기존의 ‘모방을 통한 성장’ 전략으로는 나라 발전에 한계가 있다는 의견들이 적극 개진되기 시작했던 것이다. 글로벌 경쟁 시대에 필요한 ‘21세기형 인재’를 키워낼 교육시스템으로의 변화는 시대적 요구였다.  

과거 고도성장 산업화시기의 교육은 산업화에 필요한 인력을 양성하는 데 초점이 맞춰졌다. 획일적인 주입식 교육을 통해 정답과 오답을 가르는 훈련을 반복적으로 받아 사지선다형 시험지에서 정답을 가장 잘 고른 순서대로 학생의 서열을 매겼다. 이런 식의 인재 선발방식은 ‘산업입국’이라는 국가적 목표 아래에서는 효과가 컸다. 그러나 글로벌 경쟁을 헤쳐나갈 지식기반사회의 인재를 뽑기에는 이미 낡은 방식이었다.

21세기형 창의적 인재 육성 패러다임

‘성적 위주의 한 줄 세우기 선발’로는 창의적 인재 선발이 불가능하다는 문제의식이 공감대를 넓혀갔다. 다양한 시각으로 세상을 해석한 뒤 새로운 아이디어를 발전시키고, 복합적인 문제에 대해 비판적으로 사유할 수 있는 창의적 인재를 키우자는 목소리가 커졌다. 이를 위해 대입선발과정도 학생들의 다양한 적성과 소질, 능력과 개성이 최대한 반영될 수 있도록 변해갔다. 이러한 변화야말로 ‘학교교육 정상화’의 이념이 궁극적으로 지향하는 것이기도 했다.

대입제도는 고등학교 입장에서 봤을 때 지금까지의 교육성과를 평가해 학생들을 상위학교로 진학시키는 과정이다. 동시에 대학의 입장에서는 대학교육을 받을 준비가 된 적격자를 선발하는 과정이다. 그러나 지금까지의 대입제도는 성적 위주의 선발을 선호하는 일부 대학의 입장이 크게 반영돼 학교교육 정상화의 가치가 소홀히 다뤄졌다.

또 국가는 부정입학 단속 등 선발의 공정성에 치중한 나머지 선발의 주도권을 놓고 대학과 갈등할 뿐 정작 중요한 학교교육 정상화에는 크게 신경쓰지 못한 측면이 많았다. ‘바람직한 인재는 누구이고, 어떻게 선발할 것인가’라는 본질적인 문제에 주력하기보다 손쉽고, 잡음이 적은 국가고사를 통한 성적 위주 선발방식에 매달려왔다. <하편에 계속>

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국정홍보처 특별기획팀 (nollst@korea.kr) | 등록일 : 2007.09.13