발 제 01
오픈 프라이머리 도입의 필요성과 바람직한 방향
김민전(경희대학교 교수)
1 왜 공천개혁인가?
1. 공천민주화가 민주화 2기를 여는 열쇠다.
지금으로부터 27년 전 우리는 국민의 피와 열망으로 독재를 종식시키고 민주화를 성취했다.
그러나 그것은 온전한 민주주의는 아니었다. 민주화로 체육관 선거에서 벗어나 국민이 직접 대통령을 선출할 수 있게 되었지만, 대통령은 여전히 국회와 사법부 보다 위에서 무소 불휘의 권력을 행사했다. 견제 받지 못한 권력은 자기도취에 빠져 국민의 소리를 듣지 못했고, 부패와 국정실패의 덫에 빠지는 악순환이 거듭되었다.
민주화 이후 정당은 스스로의 민주화엔 무관심한 채 공화당에서 민정당으로 이어지는 권위주의시절의 거대한 상명하달의 피라미드 구조를 복제했다. 거대한 중앙당 중심의 정당조직은 민의를 집약하고 이를 대변하기보다는 중앙당이 독점하는 권력자원을 차지하기 위해 인물과 계파중심의 줄서기와 당내갈등에 매몰되곤 하였다.
민의의 전당이어야 할 국회는 사당적 구조를 가진 정당에 의해 다시 지배되었다. 이에 따라 국회의원은 당의 거수기로 전락하고, 국회에서 민생은 오간데 없이 오직 대선 승리를 위한 무한갈등의 장으로 전락되곤 했다.
이러한 가운데 국민들은 선거 때만 잠시 주인으로서의 권한을 행사할 뿐, 정치와 유리되어 민심을 반영할 통로를 찾지 못한 채 정치에 대한 분노와 회의감을 증폭시키게 되었다. 이는 다시 낮은 투표율로 이어져 기득권 정치가 쉽사리 수명을 이어가는 원인이 되었다.
물론, 그간 국민의 호된 질책과 정치권의 자기반성 속에서 민주주의의 진일보가 없었던 것은 아니다. 문민정부에서는 천문학적인 선거비용을 줄이기 위한 ‘돈은 묶고 말은 푸는’ 선거법이 만들어졌고, 국민의 정부에서는 수평적 정권교체가 이루어진 것은 물론, 인권과 의사표현의 자유에서 큰 진전이 있었고, 지방자치도 시작하게 되었다. 또, 2002년 대선결과 출범한 참여정부에서는 대통령이 권력기관을 사유화하는 것을 막고, 당정분리와 공천권의 민주화 등 당내 민주주의를 위한 노력들이 있었다. 2004년 총선과 2006년 지방선거에서는 당내경선이 확산되었으며, 2007년 한나라당의 경선에서는 박근혜 후보가 아름다운 승복을 함으로써 경선의 문화가 더욱 확산되는 듯이 보였다.
그러나 이명박 정부의 출범은 한국정치의 시계를 과거로 되돌렸다. 민주주의는 후퇴하지 않을 것이라는 다수 국민들의 생각과 달리, 권력기관이 사유화되어 국민의 인권과 의사표현의 자유를 억눌렀으며, 결국에는 정당민주화를 위한 그간의 노력들을 무력화하는 ‘친박 학살’의 공천을 한 것은 물론, 국가기관이 선거에 개입하는 불행한 사태까지 발생했다.
이렇게 이명박 정부가 민주주의를 후퇴시킬 때 야권은 반사이익에만 안주할 뿐 새로운 비전을 보여주지 못하고, 야권 역시 이명박 정부의 역행을 닮아갔다. 민주세력을 자임해 오던 야권에서조차 부정경선, 계파공천, 선거비용 과다계상을 통한 국고보조금 빼먹기의 시비가 일었고, 그 결과 국민들의 분노는 여권을 넘어 기성정치권 전체를 향하게 되었다.
1980년대 제3의 민주화 물결을 탔던 나라들에서 민주주의의 후퇴가 진행중이라는 헌팅턴의 주장이 우리에게도 해당하는 것은 아닌가 두려움을 주고 있는데, 민주주의의 후퇴는 그 자체로도 문제이지만, 정치권력의 정당성 결여는 관료의 통제를 어렵게 해 부패의 확산을 가져왔다. 세월호 참사와 국방비리 등을 통해서 적나라하게 들어나듯이 관피아, 군피아, 정피아 할 것 없이 조그마한 권한만 있어도 자신의 사익을 추구하는 데 이용하고 있다. 이러는 사이 국민들은 출산을 거부하고, 국내 시장에서도 떠나고 있어서 한국사회의 미래를 더욱 어렵게 하고 있다. 민주주의의 건강성이 담보되어야 사회, 경제적 위기를 해쳐나갈 국민적인 지혜를 모을 수 있는데, 한국 민주주의의 건강성을 회복은 공천민주화에서부터 시작해야 한다.
사실 1987년 민주화의 핵심은 본선(本選)의 민주화였다. 관권의 개입 없이 본선에서 야당도 여당과 공정하게 경쟁을 할 수 있는 것이 민주화의 핵심이었으며, 그 결과 선거에 의한 평화적인 정권교체가 가능해졌다. 그러나 공천(豫選)은 여전히 권위주의시대와 마찬가지였다. ‘당 총재가 공천한다’는 명문규정은 당헌당규에서 사라졌지만, 당 지도부의 의중에 따라 공천이 이루어지는 것은 마찬가지였다. 이 때문에 당 지도부가 바뀔 때마다 공천학살이 일어났고, 그렇기 때문에 각 계파간의 당권을 잡기 위한 갈등은 더욱 첨예해졌다.
공천문제는 후진적인 국회운영에도 영향을 미친다. 국민의 공복이어야 할 의원이 정당과 계파의 병정이 되는 것도, 다수결이 작동하지 않고 국회가 공전을 거듭하는 것도 모두 공천의 비민주성 때문이다. 다수결은 표결결과의 불예측성이 존재해야, 다시 말해 표결로 소수당도 이길수 있는 가능성이 있어야 다수결을 존중하게 되는데, 지금과 같은 정당투표로는 소수당은 항상 진다는 것을 알고 있기 때문에 표결 자체를 거부하게 되고, 그 결과 국회는 공전하게 된다.
공천문제는 당청관계에도 영향을 미친다. 여당이 대통령이 누르면 누르는 대로 움직이는 것은(김형준 교수의 표현처럼 리모콘 정당이 되어버린 것은) 대통령이 공천에 영향을 미치는 데 그 원인이 있다. 대통령이 공천에 영향을 미치지 않는다면 여당의원들이 대통령의 방패막이 노릇을 하지 않을 것이다. 다수의 국민이 원치 않는 정책은 반대할 것이며, 정권이 비리와 부패로 얼룩지지 않도록 견제에 나설 것이다. 대통령의 방패막이 노릇만 하다가는 여당의원들 자신이 예비선거에서 분노한 유권자들의 단죄를 받을 것이기 때문이다.
공천문제는 여야관계에도 영향을 미친다. 공천권이 민주화되지 않으면, 여당이 현재 권력인 대통령의 리모콘 정당이 되듯이 야당도 미래권력을 창출하고자 하는 당 지도부의 리모콘 정당이 된다. 그 결과는 끊임없는 대선을 향한 정쟁으로 인해 민생이 등한시 되는 것은 물론, 당내 온건파들의 입지를 축소시키는 결과를 낳는다.
결국 공천민주화는 당청관계, 여야관계를 바로 잡고, 이를 통해 국회운영과 대통령 리더십을 정상화하는 열쇠가 될 것이다.
2. 공천민주화는 개헌이나 선거제도 변화보다 우선되어야 한다.
1) 개헌보다 공천민주화가 중요한 이유
개헌보다도 공천개혁이 중요한 이유는 대통령제를 하건 의원내각제를 하건 민주주의를 제대로 하는 나라도 있고 그렇지 않은 나라가 있는 데서 보듯이, 정부형태 자체가 민주주의를 보장하지는 않기 때문이다.
일각에서는 의원내각제나 유사 의원내각제(분권형 대통령제)만 되면 민주주의가 반석에 오를 수 있는 듯이 얘기하지만, 제1의 민주화 물결을 탔던 독일이 히틀러의 시대로 후퇴한 것이 의원 내각제를 하고 있던 바이마르 공화국 때이며, 우리 역시 제2의 민주화 물결을 탔다가 군부권위주의 지배로 후퇴한 것이 의원내각제를 하고 있던 제2 공화국 때다. 제3의 민주화 물결을 탔던 태국은 의원내각제를 하고 있지만, 2006년 쿠데타로 민주정부가 전복된 이후, 올해 또 다시 쿠데타가 일어나는 민주주의의 후퇴를 경험하고 있다.
우리에게는 의원내각제나 유사 의원내각제가 더 큰 위험을 안고 있는데, 지역 간의 인구 편차로 인해 의석의 편차가 크고, 이로 인해 영구히 정권교체를 불가능하게 할 수 있다. 좀 더 직설적으로 얘기하면 대통령선거에서는 야권이 영남에서 30% 정도의 지지를 받는 것은 가능하지만, 의회선거에서는 영남 의석의 10%도 가져오기 어렵다. 따라서 대통령선거에서는 지역 간 인구의 편차에도 불구하고 야권이 이길 수 있는 가능성이 전혀 없는 것은 아니지만, 의회선거에서 야권이 이기는 것은 그만큼 어렵고, 이는 결과적으로 여당의 영구집권 가능성을 여는 것 이라고 할 수 있다. 정권교체가 없는 민주주의는 권력남용과 부패로 점철된다는 점에서 의원내각제나 유사 의원내각제가 도입되는 경우 장점보다 단점이 더 크다고 할 수 있다.
또 다른 일각에서는 책임을 물을 수 없는 단임 대통령제가 제왕적 대통령제의 원인이라며 4년 중임 대통령제로 개헌을 해야 한다고 주장하지만, 이 역시 위험한 주장이다.1)
1) 필자 역시 2012년 대선에서 국가기관의 대선개입이 있기 이전에는 4년 중임제 대통령제 개헌에 찬성했음을 고백한다.
우리와 함께 1960년대 제2의 민주화 물결을 탔다가 실패하고, 다시 1980년대에 제3의 민주화 물결을 탔던 필리핀은 우리와 달리 4년 중임제 대통령제를 채택했는데, 이것이 비극의 단초가 되었다. 2004년 재선에 나선 아로요 대통령은 110여만 표의 차이로 재선에 성공했다. 그러나 바로 선거 다음해에 대선 당시 아로요 대통령이 선거관리위원장에게 적어도 100만 표 이상의 차이로 당선되도록 득표 조작을 해달라고 요청하는 것처럼 들리는 통화내역이 공개되어, 아로요 퇴진 운동이 본격화되었다. 퇴진운동에 시달리던 아로요 대통령은 피플파워 20주년인 2006년에 비상계엄을 선포했고, 그 후 군에 의존한 통치를 했다. 군에 의존해 임기를 마치긴 했지만, 그 과정에서 천여 명의 시민단체, 야당 성향 인사들이 사망 혹은 실종되었으며, 아로요도 대통령 직에서 물러 난 후 기소되었다.
필리핀의 사례를 보면 1987년 헌법이 단임제 대통령제를 채택했던 것은 축복이라고 할 수 있는데, 국가기관의 대선개입이 일어나고 나서 보니 더욱 그러하다. 현직 대통령이 재선에 출마하지 않아도 이런 일이 일어나는데, 현직 대통령이 재출마하는 경우에는 얼마나 부정선거가 극심해질까 모골이 송연해진다.
물론 우리 헌법이 3권의 권력분립과 중앙과 지방간의 권력분립에 있어서 부족한 부분이 있는 것은 사실이다. 그러나 대통령의 전횡은 헌법 조문보다 비민주적 공천을 통해 여당을 지배하는 데 기인한 부분이 더 크며, 중앙당이 공천권을 독점하는 상황에서는 행정을 아무리 지방분권화해도 효과가 크지 않을 수 있기 때문에 개헌보다 공천의 민주화가 한국 정치발전을 위해서는 더욱 중요하다.
2) 선거제도 변경보다 공천민주화가 중요하다.
정부형태와 마찬가지로 선거제도 역시 절대선은 없는데, 1990년대 중반에 있었던 뉴질랜드, 이탈리아, 일본의 선거제도 변화가 이를 잘 보여준다. 뉴질랜드는 표와 의석의 비례성을 높여야한다는 이유로 오랫동안 유지하던 1인 선거구 최다득표제(소선거구제)를 버리고 혼합비례제를 도입한 반면, 이탈리아는 비례대표제가 부패의 근원이라며 국민들이 주도한 국민투표에 의해 혼합다수제를 도입했다. 또, 일본은 중선거구제로 인한 부패와 파벌주의를 근절한다는 목적으로 혼합다수제를 도입하였다. 결국 모든 선거제도는 그 나름의 장단점이 있기 때문에, 단점을 최소화하기 위해 비례대표제와 1인 선거구 최다득표제(소선거구제)를 다양한 방식으로 섞는 개혁이 이루어졌던 것이다.
흔히 1인선거구 최다득표제(소선거구)가 19세기 제도라면 비례대표제가 20세기 제도이고, 그 둘을 혼합한 혼합제가 21세기 선거제도라는 하는데, 3공화국에서 1인선거구 최다득표제와 전국구가 혼합된 혼합제를 채택할 때만 해도 여당의 안정적인 의석을 확보하는 것이 그 목적이었지만, 결과적으로 보면 우리는 일본이나 뉴질랜드, 이탈리아 보다 더 먼저 이 21세기적 제도의 틀을 채택하게 된 것이다.
그런데 일각에서는 이 21세기적인 선거제도를 버리고 전 세계적으로 화석화가 진행 중인 중선거구제나 중선거구제와 소선거구를 섞은 혼합선거구제로 도입하자고 주장한다.
4,5공화국에서 실시된 바 있는 중선거구제는 농촌에서는 여당이 2석 모두를, 도시에서는 여당과 야당이 동반당선 되는 결과를 낳아 국민들의 집권세력에 대한 심판을 불가능하게 했는데, 중선거구제가 다시 부활한다고 해도 동반당선의 부작용을 낳는다. 새누리당과 새정치연합은 각각 호남과 영남에서 지금보다 많은 의석을 얻을 수 있고, 이로 인해 지역구도를 일부 완화시키는 장점은 있지만, 수도권과 충청에서는 대부분 양당의 후보가 동반당선 될 것이다. 이는 결과적으로 새누리당이 영남의 의석 일부를 내주고 수도권과 충청권을 반분함으로써 영구한 다수당이 되는 길을 열어준다. 다수당의 교체 없는 책임정치는 불가능하다는 점에서 개악이다.
뿐만 아니라 세계적으로 학자들은 중선거구제가 다음과 같은 세 가지의 문제점이 있음에 동의한다.
첫째, 유권자의 과도한 전략적 투표로 인해 당선과 낙선이 뒤바뀌곤 한다. 유권자는 자신이 가장 선호하는 후보의 당선이 확실하다고 판단되는 경우 두 번째로 선호하는 후보에게 표를 던져서 두 명의 의원을 모두 자신의 선호에 맞게 선출하고자 한다. 그러나 유권자가 다른 유권자의 선택에 대한 완전한 정보를 가지고 있지 않기 때문에 결과적으로 그 선거구에서 가장 많은 지지를 받던 후보가 낙선하는 경우가 생긴다.
둘째, 인물투표가 중심이 됨에 따라 정책선거, 정책정당으로의 발전에 걸림돌이 된다. 한 선거구에서 동일한 정당 소속 후보들이 나오게 됨에 따라 후보들의 선거운동이나 유권자의 선택이 정당의 정책적 차이가 아닌 후보의 인물에 집중하게 된다. 이는 결과적으로 정책선거, 정책 정당으로의 발전에 걸림돌이 된다.
셋째, 선거구가 커서 높은 인지도와 함께 자금이 많은 후보가 절대적으로 유리하다. 후보는 개인적인 인연을 통해 자금을 모금하기도 하지만, 큰 선거구를 감당하기는 역부족이어서 유력한 자금줄을 가진 의원들에게 의존하게 됨에 따라 계파정치가 활성화된다. 또, 계파의 보스들은 계파를 유지하기 위한 자금을 모으거나 알선하다가 부패스캔들이 발생한다.
중선거구제보다 더 나쁜 것은 수도권 등 도시지역은 중선거구제, 농촌지역은 소선거구제를 시행하는 혼합선거구제다. 이 혼합선거구제는 중선거구제의 문제와 더불어 새로운 문제점을 더 드러낼 가능성이 있다.
첫째, 영남과 호남에 농촌지역이 많기 때문에 중선거구제의 지역구도 완화효과를 거의 없애버리는 결과를 낳을 수 있다.
둘째, 혼합선거구제가 수도권의 의석을 줄일 수 있다는 의도도 정치적 평등권에 위배된다. 세계적으로 정치선진국들의 경우에는 인구편차를 1:1로 해서 표의 가치를 완벽하게 동일하게 하려는 추세인데, 헌법재판소가 설정한 2:1도 지키지 않기 위해 꼼수를 부리는 것은 바람직하지 않다.
셋째, 수도권이나 도시지역에서 2~3명의 선거구를 만들 경우, 어느 지역은 3인 선거구로 가고 어느 지역은 2인 선거구로 만드느냐에 따라 각 정당이나 후보가 얻게 되는 선거결과가 달라지기 때문에 선거구획정과정은 지옥의 문이 열리는 것을 경험하게 될 것이다. 또, 최근에는 대도시에서는 3인으로 숫자를 조정하고 있는데, 이는 2인 선거구를 할 경우 수도권에서 동반당선 결과를 낳아 야권에게 불리하다는 것을 뒤늦게 깨달은 것으로 보인다. 3인 선거구에서 야권 2명, 여권 1명이 당선되어 자신들에게 유리할 것이라는 계산이 들어가 있는 것으로 보이는데, 이를 여권이 받아줄리 만무하며, 오히려 설사 여권이 받아준다고 해도 원심력이 강하게 작용하고 있는 야권의 분열만 초래할 가능성이 있다.
넷째, 1인 선거구에서는 이론적으로 49.99%를 득표하고도 낙선할 가능성이 있지만, 3인선거구의 경우에는 10%의 득표를 하지 않고도 당선하는 불균등이 생길 수 있는데, 이러한 경우 이것이 공정한 선거제도라고 할 수 있는지, 또 49.99%를 득표하고도 낙선한 후보들이 승복하겠는가의 문제가 발생한다.
그럼에도 개혁의 이름으로 중선거구제를 들고 나오는 데는, 의원과 계파의 이익에 맞아 떨어지기 때문으로 보인다. 다음 선거에서 1등을 하는 것은 어렵지만 2등은 하지 않겠나 하는 계산, 각 당에서 선거구당 2명의 후보를 공천한다면 한 쪽 계파가 싹쓸이 하지는 않지 않겠는가 하는 희망적인 계산에서 비롯된 것으로 보인다. 그러나 선거제도는 현역 의원의 재선을 보장하기 위한 것이 아니라 민의를 왜곡되지 않도록 반영하기 위한 기제이므로 지금의 소선거구제와 비례대표를 혼합한 혼합제를 유지해야 한다.
물론 지역구도를 증폭시키는 소선거구제의 악영향을 교정하기 위해 비례대표를 확대한다던지, 지역구도를 완화하고 정치의 분권화를 이루기 위해 권역별 명부제로 변경한다던지, 비례대표에 국민의 뜻을 더 반영할 수 있도록 폐쇄형에서 개방형명부제로 변화한다는 등의 개혁과제를 생각할 수는 있지만. 이러한 개혁의 영향력은 공천민주화가 한국 정치에 미칠 영향력에 비교한다면 제한적인 것이라고 할 수 있다.
공천제도 개혁의 필요성과 시급성은 민주주의를 하는 국가 중 우리처럼 공천하는 곳이 없다는 데에서도 확연히 드러난다. 앞에서 지적한 바와 같이 공천민주화는 유권자와 의원의 관계, 의원과 당 지도부의 관계, 당청관계, 여야관계에 영향을 미치며, 결과적으로 국회운영과 대통령의 리더십에도 영향을 미친다.
2 공천 민주화 어떻게 할 것인가?
1. 내부적 민주화 對 외부적 민주화
공천 민주화의 필요성은 인정해도 어떻게 공천민주화를 할 것인가에 대해서는 백인백색이다.
대표적인 정당학자인 미헬스와 듀베르제 역시 예외가 아닌데, 미헬스와 듀베르제의 입장을 먼저 살펴보도록 하자.
1911년 정당: 근대민주주의의 과두적 경향에 대한 사회학적 연구 라는 책을 출간한 미헬스는 정당 구성원 내부의 과두적인 성향에 관심을 집중한다.2)
2) Robert Michels, op. cit., pp.342-356. 심지연･김민전 저. 한국 정치제도의 진화 경로 에서 재인용.
미헬스는 정당에 있어 민주주의는 집안에서 사용하기 위한 것이 아니라 내다 팔기 위한 것이라고 갈파하며, 일반당원이 당 지도부나 당의 이름으로 선출된 의원을 통제하지 못하는 상황을 우려한 바 있다.
미헬스는 일반당원이 원외의 당 지도부를 통제하는 것보다 원내대표를 통제하는 것이 훨씬 어렵다고 주장한다. 원외정당은 당원에 의해 구성된 것이지만 원내의원은 유권자에 의해 구성된 것이기 때문에 원내정당은 일반당원의 통제에서 벗어나 있다고 한다. 뿐만 아니라 원내정당이 정치적 기술과 정보를 더 많이 가지고 있기 때문에 원내정당이 우월성을 가질 수밖에 없는데 원내정당은 당원의 이익보다는 유권자의 환심을 사는 데 더 깊은 관심을 가지고 있기 때문에 일반 당원이 원내정당을 통제하는 것은 불가능하다는 것이다. 따라서 정당은 일반당원이 당의 지도부와 당의 선출직 공직자들을 통제할 수 있도록 내부적 민주화에 박차를 가해야 한다고 주장한다.
한편, 듀베르제는 외부적 민주화에 더 깊은 관심을 보였다. 듀베르제는 “민주주의는 원외의 지도부보다 원내의 의원을 우선으로 할 것을, 그리고 당원보다 유권자를 우선할 것을 요구한다” 고 천명한다.3)
3) Maurice Duverger, Political Parties (London: Metheun & Co. Ltd., 1967), p.182. 심지연･김민전 저. 한국 정치제도의 진화 경로 에서 재인용.
당원보다 유권자가 더 큰 집단이고 당원도 유권자에 포함되기 때문에 가장 큰 집단인 유권자가 당원과 원외 지도부, 그리고 원내의 의원들을 모두 통제할 수 있어야 한다는 것이다. 그러나 듀베르제는 현실에서는 정반대로 정당 지도부가 전투적 당원의 이름으로 의원에게 명령을 내리는 일이 일어나고 있다고 지적한다. 듀베르제는 미헬스와 달리 정당조직의 외부적 과두성향에 대해 우려를 표명하고 있는 것이다. 결국 듀베르제에게 정당의 민주화는 유권자가 얼마나 당원, 그리고 나아가 원내정당에 의해 대표될 수 있는가의 문제로 귀결된다.
미헬스나 듀베르제의 주장은 모두 공감할 만하며, 이론적으로 어느 것이 더 옳다고 말하기는 어려울 것이다. 그러나 한국과 같은 자발적 당원이 거의 없는, 당권을 쥔 세력이 당협위원장을 임명하고, 당협위원장이 당원과 대의원을 만들어내고, 그 당원과 대의원이 다시 당권을 창출하는 순환출자 구조를 가진 정당에는 미헬스의 논리가 적용되기 어렵다.
사실 외부적 민주화의 방법을 채택한 대표적인 국가는 미국인데, 이는 우연이 아니다. 중세시대 길드의 경험이 있었던 유럽은 산업화의 시작과 더불어 노조가 만들어졌다. 또 보통선거권이 도입되면서 노동자들의 이익을 대변하기 위해 노동조합을 기반으로 하는 정당들이 생겨나게 되었다. 이와 달리 정당이 노동조합보다 먼저 만들어지다시피 한 미국의 정당들은 신대륙으로 온 이민자들이 배에서 내리면 데려다가 먹을거리와 잘 곳을 주고, 또 직장도 알선해주면서 당원으로 만들었다. 그렇게 정당에 의해서 만들어진 당원은 정당을 위해 투표하는 기계가 되었고, 정당을 지배하는 특정 인물들은 장기간 공직을 독점했고, 정치는 부패할 수밖에 없었다.
이러한 노동조합을 기반으로 다수의 안정적 당원을 확보한 유럽의 정당이 내적 민주화를 추구한 것에 반해, 떠내기 당원들을 기반으로 했던 미국의 정당은 외적 민주화의 압력을 받았고, 또 그렇게 할 수 밖에 없었다고 볼 수 있다.
산업화의 시대가 가면서 대규모 장치산업이 감소했고, 화이트칼라에 이어 골드칼라의 출현등 노동계급의 분화는 노동조합의 약화를 초래해 유럽의 정당들 역시 사라지는 당원에 대해 고민하게 만들고 있다.
이러한 가운데 프랑스 사회당은 1995년 미테랑 대통령의 퇴임을 끝으로 오랜 대선패배를 극복하기 방안으로 1유로를 내면 누구나 투표권을 행사할 수 있는 개방형 경선을 실시했다. 사회당의 개방형 경선은 280만 유권자가 참여하면서 인기몰이를 했고, 그 덕분에 사회당의 올랑드 후보는 대통령에 당선될 수 있었다.
우리의 정당도 조직화된 대중이 먼저 있고 그를 기반으로 정당이 만들어진 것이 아니라 당이 개인으로서의 대중을 동원해왔고, 그 동원된 개인으로서의 대중이 당권을 창출해왔다는 점에서 순환출자 구조를 가진 정당이라고 할 수 있는데, 이런 정당에서 내부적인 민주화가 불가능하다는 당연하다.
일각에서는 내부적 민주화를 통해 건강한 당원을 키워나갈 수 있다고 말하고 있지만, 이는 당원이 사라지는 종이 되고 있는 후기산업사회의 특징을 무시한 것이라고 할 수 있다.
2. 다양한 공천제도의 실험. 그리고 다양한 문제들
2002년 대선을 기점으로 2004년 총선, 그리고 2006년 지방선거에서는 각 당은 앞 다투어 상향식 공천제도를 도입하고, 실제로 상당한 선거구에서 경선을 진행하였다. 그러나 2008년 한나라당의 퇴행적인 공천을 효시로 공천민주화는 후퇴하고 있다.
1) 공천심사위원회 중심의 공천에 있어서의 문제점
- 당 지도부가 중심이 된 공천심사위원회에서 공천하는 경우 지역구 경선보다 스펙이 좋은 전국적인 인물을 후보로 공천할 가능성이 높지만, 스펙이 좋고 인지도가 높은 후보가 꼭 그 지역을 잘 대표할 수 있는 것은 아니다. 특히 그렇게 공천된 후보들은 당 지도부의 압력에 매우 취약해질 수 있는 문제점이 있는데, 이는 곧 정당민주화를 어렵게 한다.
- 당 지도부가 중심이 된 공천은 공정성이 담보되지 않을 경우, 특정계파 중심의 공천이나, 계파 간 나눠먹기 공천이 될 가능성이 높다.
- 외부인사 중심으로 공천심사위원회가 꾸려지는 경우, 정당 스스로가 신뢰할 수 없는 정당임을 노정하는 것일 뿐 아니라 외부인사가 중심이 된 공천심사위원회도 당 지도부의 쪽지공천에서 자유롭지 못한 경우가 대부분이다.
2) 공천심사위원회 1차 스크린 이후 지역 경선의 문제점
- 공천심사위원회가 1차 스크린한 후 2-3명의 후보를 선정해 경선하도록 하는 경우, 이론상으로는 당이 정당의 정체성에 맞는, 그리고 공직자로서의 자질을 가진 후보를 1차로 검증한 후 경선 하는 이점이 있지만, 현실에서는 무늬만 경선으로 전략하는 경우가 많다. 당 지도부가 원하는 1명의 후보와 2-3명의 약체 후보를 공천함으로써 경선은 통과의례에 지나지 않게 된다.
3) 당원중심의 경선의 문제점
- 자발적 당원이 충분히 확보되어 있는 경우에는 바람직한 방법일 수 있지만, 그렇지 않은 경우에는 후보에 의해 부정하게 동원된 당원이 만들어질 수 있고, 이러한 경우 정치는 더욱 퇴행할 수 있다.
4) 대의원 중심 경선의 문제점
- 대의원의 경우 사실상 국회의원의 영향력 아래 놓여 있는 경우가 많다. 이 때문에 대선을 위한 경선에서는 어느 후보가 국회의원 수를 더 많이 확보하는가에 따라서 승부가 갈릴 가능성이 높고, 국회의원 경선의 경우에는 현직의원 이나 현직 당협위원장이 유리해질 가능성이 높으며, 지선에서는 국회의원의 뜻에 따라 지선후보가 결정될 가능성이 매우 높다.
5) 제한적 수의 국민참여 경선의 문제점
- 국민 참여 경선은 보다 폭 넓은 국민의 목소리를 공천에 반영시키고, 돈으로 당원으로 등록시킬 가능성도 줄어든다는 점에서 긍정적인 면이 있다. 그러나 국민참여 경선이라는 이름으로 그동안 실시된 경선은 유권자등록이 디지털 친화적인 유권자에게 유리할 뿐 아니라 유권자 등록이 복잡해서 많은 국민이 참여하기 어려웠다. 이 때문에 결과적으로 동원표의 위력이 크게 작동했다.
6) 여론조사 경선
- 여론조사로 민심을 측정하는 도구로 사용되고 있는데, 여론조사는 조사회사가 의도적으로 조작하지 않아도 문항설계, 착신전화 응답자의 나이 속이기 등 다양한 민심의 왜곡이 있을 수 있다.
- 설사 객관적으로 여론조사가 실시되었다고 하더라도 오차범위 내에 있는 결과를 두고 특정후보에게 유리하게 해석하는 것은 단순한 무작위 뽑기나 다르지 않는 결과가 나올 수 있다.
3. 오픈 프라이머리의 성공을 위해서는
얼치기 제도의 도입으로 그 제도 자체가 문제가 있는 것으로 인식되지 않기 위해서는 제도로 된 제도의 도입이 필요한데, 오픈 프라이머리가 제대로 작동하기 위해서는 적어도 다음의 세가지 요소를 포함하는 입법이 필요하다.
1) 예비선거일을 법정화 한다.
- 선거일이 법정화 되지 않으면 선거일 협상 자체가 이전투구가 될 수 있고, 다. 따라서 본 선거가 있기 한 달 혹은 보름정도 이전을 법정 선거일로 한다.
2) 모든 정당(혹은 적어도 당비가 정당재정에서 50%를 넘지 않는 정당)은 예비선거에 참여해야 함을 법정화 한다. 각 투표소마다 다수 정당의 예비선거 투표용지를 두고, 유권자는 그 중의 하나의 정당투표용지를 선택해 기표하도록 한다.
- 모든(다수의) 정당이 동시에 경선을 진행하지 않으면 경선결과에 영향을 주기 위해 다른 정당의 지지자들이 참여할 가능성 있으므로, 모든(다수의) 정당이 동시에 진행하는 것이 바람직하다.
- 모든(다수의) 정당이 동시에 실시되지 않으면 지지 정당을 드러내지 않으려는 우리 국민의 특성상 투표율이 매우 낮을 수 있고, 이러한 경우에 있어서는 동원표가 위력을 가질 수 있다.
3) 모든 유권자가 예비선거에 참여할 수 있다.
- 본 선거와 마찬가지로 별다른 등록절차 없이 선거권을 지니는 모든 유권자는 예비선거에 참여해 하나의 정당에 대해서 투표권을 행사할 수 있도록 허용하는 것이 바람직하다. 그래야 유권자 입장에서는 투표에 참가하는 비용이 낮아지고, 비용이 낮아지는 만큼 투표율이 높아질 것이며, 투표율이 높아야 동원경선의 유혹도 사라지기 때문이다.
4) 예비선거는 각급 선거관리위원회가 관리해야 한다.
- 예비선거가 실패하지 않기 위해서는 투표율이 높아서 동원투표의 문제가 발생하지 않아야 하며, 선거부정이 없어야 하는데, 이를 위해서는 선거관리위원회가 본 선거 관리하듯 이 관리하는 것이 바람직하다.
3. 오픈 프라이머리에 대한 반론과 재반론
정당의 내부적 민주화와 외부적 민주화 중 어느 것이 절대적으로 옳다고 말하긴 어렵지만, 우리의 정당과 정치 상황에서 내부적 민주화를 추구한다는 것은 불가능에 가깝다고 말할 수 있다. 따라서 외부적 민주화는 우리의 정치적 상황에서는 유일한 정당민주화의 방향이라고 할 수 있다.
정당의 외부적 민주화를 위한 방법으로서의 오픈 프라이머리에 대해서는 새로운 제도에 대한 두려움, 기존의 기득권을 놓지 않기 위한 방편, 그리고 대중정당(mass party)에 대한 향수 등에 기인한 우려와 비판이 있지만, 지금과 같은 순환출자적인 구조의 정당이 계속되는 것보다는 훨씬 문제가 덜하다고 할 수 있다.
1) 현직의원이나 인지도가 높은 예비후보에게 유리하고, 신인에게 불리하다. 따라서 의원의 교체율이 낮다.
- 교체율이 낮을 수 있는 것은 사실이다. 그러나 의원의 교체율이 높은가 아닌가가 좋은 정치인가 아닌가의 잣대는 아니다. 우리 국회는 극도로 교체율이 높지만 민심에 부응하기는커녕 국민의 국회에 대한 불만은 더 커져만 간다.
- 문제는 의원이나 의원이 되고자 하는 정치인들이 누구를 보면서 정치를 하는가 하는 것이다. 당 지도부를 보며 정치하다가 당 지도부의 교체와 함께 줄섰던 의원들도 공천을 못 받는 것 보다는 설사 한 의원이 오랫동안 국회의원으로 있는 다고 하더라도 그 의원이 국민을 보면서 정치를 한다면 별 문제가 없을 수 있다.
- 훌륭한 신인, 직능대표, 소수대표는 비례대표를 통해 배려할 수 있고, 모든 의원이 신인이나 직능대표, 혹 소수대표이여야 바람직한 것은 아니다.
2) 오픈 프라이머리는 정책정당으로의 발전을 저해할 뿐 아니라 정당정치를 약화시킨다.
- 일반적으로 내부적 정당민주화를 추구하는 정당들이 외부적 민주화를 추구한 정당보다 그 정당 고유의 프로그램을 지니는 것은 사실이다.
- 그러나 외부적 민주화를 추구하지 않으면 자연적으로 정책정당이 되는 것은 아니다. 오랜 동원정치의 잔재, 그리고 후기산업사회의 특징이 중첩되어 있는 한국적 상황에서는 내부적 민주화가 불가능함을 열린우리당과 민주노동당의 실패를 통해서 확인했다. 이러한 상황에서 계속 내부적 민주화를 추구하자는 주장은 순환출자 구조의 정당을 지속시키자는 것이며, 순환출자구조의 정당이 정책정당으로 나갈 가능성은 전무 하다.
- 외부적 민주화를 통해 유권자의 지지를 받는 정당과 후보자를 만들어가는 것은 정당정치를 강화시키는 것이지 약화시키는 것이 아니다. 지금처럼 정당에 대한 불신이 높아지고, 이로 인해 무당파가 급증하고 있는 상황, 다시 말해 정당이 뿌리는 내리지 못하고 유권자와 유리되어 있는 상황이 오히려 정당정치를 약화시키는 것이다.
3) 정당은 자발적 결사체이므로 당원도 아닌 유권자가 정당에 참여하는 것은 바람직하지 않다.
혹은 정당은 자발적 결사체이므로 오픈 프라이머리를 강제하는 것은 바람직하지 않다.
- 정당이 자발적 결사체라는 주장은 교과서적으로는 옳은 얘기이지만, 우리의 정치현실과는 맞지 않다. 누누이 언급한 바와 같이 우리 정당의 당원 중 자발적 당원의 비율은 적은 것이 사실이다. 상당수의 당원이 만들어진 당원이며, 특히 당원이 내는 당비가 전체 당의 재정에서 차지하는 비율도 미미하다. 특별당비와 같은 고액당비를 제외하면 순수한 의미의 당비의 비율은 더 줄어들 수밖에 없다.
- 당비가 아니라 국민의 세금에 의존한 정당이라면 공천권 역시 국민에게 주는 것이 바람직하다. 민주주의의 오랜 원칙 중 하나는 “대표 없는 과세는 없다”는 것인데, 권한은 부여하지 않으면서 국민의 돈만 쓰겠다는 것은 어불성설이다.
4) 오픈 프라이머리는 결국 두 번의 선거를 실시하는 것과 마찬가지이므로 돈이 많이 든다.
- 당 지도부와 같이 소수가 공천권을 주무르는 것보다는 돈이 많이 드는 것이 사실이다. 그러나 유권자와 의원의 관계, 의원과 당 지도부의 관계, 당청관계, 여야관계가 바로 서고, 그 결과로 국회와 행정부가 제대로 운영된다면 그 비용은 큰 것이 아니라고 할 수 있다.
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