복합쇼핑몰 입점에 따른 자영업자 보호제도 개선방안

유통대기업의 아웃렛시장 진출 실태점검 및 자영업자 보호를 위한 정책토론회

Ⅰ 복합쇼핑몰1) 현황2)

1. 롯데쇼핑

. 이천 프리미엄아웃렛 등 영업 중

. 2014. 12. 동부산 관광단지에 ‘부산롯데복합쇼핑몰’ 개장 예정

. 2016년에는 김해 롯데 프리미엄 아웃렛 주변에 영업면적 79,000㎡ 규모의 ‘김해 롯데복합쇼핑몰’을 개발 검토 중

. 2017년까지 경기도 오산시에 연면적 약 220,000㎡(6만 6000평) 규모의 복합쇼핑몰 ‘펜타빌리지’건립 계획

. 2017년까지 파주 롯데 프리미엄 아웃렛 옆 302,000㎡ 규모의 부지에 복합쇼핑몰 ‘세븐페스타(Seven Festa)’를 오픈 계획

2. 신세계

. 여주와 파주 첼시프리미엄아웃렛 등 영업 중

. 향후 3년간 경기 하남.의왕, 인천 청라, 고양 삼송 등 수도권 4곳과 대전 1곳, 안성 1곳 등 6곳에 교외형 복합쇼핑몰을 개발할 예정

. 전국 10여 곳으로 교외형 복합쇼핑몰을 확대 방침

1) 현행 유통산업발전법은 대규모점포에 관해 대형마트, 백화점, 전문점, 쇼핑센터, 복합쇼핑몰, 그 밖의 대규모점포 등으로 구분하고 있고, 최근 문제가 되고 있는 ‘프리미엄아웃렛’은 영업형태에 따라 전문점, 쇼핑센터 또는 복합쇼핑몰에 해당할 수 있으나 현행법에서 정한 입점단계의 규제에 대해서는 차이가 없고 향후 대형유통기업들이 개장하려고 하는 형태는 쇼핑과 오락 등이 집적된 형태의 매장이므로 복합쇼핑몰로 용어를 사용합니다.

2) 개장 계획은 2014. 3. 19.자 이데일리 기사, 롯데도 신세계도..돌파구는 ‘교외형 복합쇼핑몰’ 참조

3. 소결

2013년 12월말 기준 대형마트 점포수는 449개, 백화점 97개, 복합쇼핑몰은 82개에 달하고, 대형마트의 경쟁심화로 신규출점이 제한될 수 밖에 없는 상황에서 복합쇼핑몰은 더욱 늘어날 것으로 전망된다. 따라서 복합쇼핑몰 증가에 따른 주변 영세 자영업자의 피해에 대한 분석과 보호를 위한 방안을 강구할 필요가 있다.

Ⅱ 복합쇼핑몰에 대한 현행 법률의 적용 가능성

1. 입점 단계

현재 영업 중이거나 개장 예정인 복합쇼핑몰은 모두 매장면적이 3,000㎡ 초과하므로  유통산업발전법 에서 정하고 있는 ‘대규모점포’에 해당한다. 따라서 ‘영업을 시작하기 전에 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 상권영향평가서 및 지역협력계획서를 첨부하여 특별자치시장.시장.군수.구청장에게 등록’ 필요(법 제8조 제1항)하고, ‘특별자치시장.시장.군수.구청장은 상권영향평가서 및 지역협력계획서가 미진하다고 판단하는 경우에는 제출받은 날부터 사유를 명시하여 보완을요청’할 수 있다(법 제8조 제2항).

또한 ‘영업을 시작하기 30일 전까지 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 개설 지역 및 시기 등을 포함한 개설계획을 예고’하여야 한다(법 제8조의2).

2. 영업단계

현재 시행 중인 대형마트와 준대규모점포에 대한 영업시간제한과 의무휴업일제를 고려해 볼 수 있으나 현행  유통산업발전법 은 위 제도를 ‘대형마트’와 ‘준대규모점포’에 한해서 시행하고 있으므로 영업시간제한 등은 적용하기 어렵다고 해야 할 것이다 4)

4) 유통산업발전법 제12조의2(대규모점포등에 대한 영업시간의 제한 등) ① 특별자치시장.시장.군수.구청장은 건전한 유통질서 확립, 근로자의 건강권 및 대규모점포등과 중소유통업의 상생발전(相生發展)을 위하여 필요하다고 인정하는 경우 대형마트(대규모점포에 개설된 점포로서 대형마트의 요건을 갖춘 점포를 포함한다)와 준대규모점포에 대하여 다음 각 호의 영업시간 제한을 명하거나 의무휴업일을 지정하여 의무휴업을 명할 수 있다.

Ⅲ 현 제도의 문제점

1. 상권영향평가서 등 보완 요청 절차의 한계

복합쇼핑몰의 입점으로 인해 인근 도시 영세 자영업자의 매출감소 등 피해가 많음에도 불구하고 입점단계에서 사실상 규제가 없는 상태이다. 상권영향평가서와 지역협력계획서를 제출받은 시장, 군수, 구청장 등이 보완을 요청할 수 있는 권한이 있다고 하더라도 이에 대한 세부절차를 규정한 시행령과 시행규칙의 내용에 비춰보면 상권영향평가서 등의 보완요청 권한만으로 인근 자영업자를 보호하는 데는 한계가 있다.

유통산업발전법 시행령

제6조의5(상권영향평가서 및 지역협력계획서의 보완요청 기간 등) ① 법 제8조제2항에서 "대통령령으로 정하는 기간"이란 20일(제2항에 따라 유통업상생발전협의회 또는 관련 전문기관이나 전문가의 의견을 듣는 경우에는 30일)을 말한다. 이 경우 토요일 및 공휴일은 산입하지 아니한다.

② 특별자치시장.시장.군수.구청장은 법 제8조제1항에 따라 제출된 상권영향평가서 및 지역협력계획서의 검토를 위하여 필요한 경우에는 법 제7조의5제2항에 따라 구성된 유통업상생발전협의회 또는 관련 전문기관이나 전문가의 의견을 들을 수 있다.

2. 상권영향평가서 등의 작성절차의 한계

복합쇼핑몰 입점 단계에서 제출되는 상권영향평가서와 지역협력계획서는 대규모점포 개설자가 스스로 작성하면 되므로 이해관계인의 의견 청취 및 의견반영 절차를 거치지 않더라도 아무런 문제가 없다. 결국, 대규모점포의 입점으로 인한 갈등을 사전에 예방하고 했던 상권영향평가서 등의 제출 제도가 유명무실하게 될 수 있다.

3. 물류단지 내 입점의 문제

현재 경기도에 영업 중인 여주첼시프리미엄아웃렛과 이천롯데프리미엄아웃렛의 경우  물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률 에서 정한 물류단지내 상류시설(판매시설 및 주차장)로 되어 있어 세제상의 지원 등을 받을 수 있다. 결국 정부로부터 많은 지원을 받은 대기업으로 인해 인근 영세 자영업자들은 돌이킬 수 없는 피해를 입게 되는 결과가 발생할 수 있다.

물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률 제58조(조세 등의 감면) 국가 또는 지방자치단체는 물류단지의 원활한 개발 및 입주기업체의 유치를 위하여 .지방세특례제한법..지방세감면조례..농업.농촌기본법...농지법...산지관리법...개발이익환수에 관한 법률...수도권정비계획법. 등으로 정하는 바에 따라 지방세.농지보전부담금.대체산림자원조성비.개발부담금 또는 과밀부담금 등을 감면할 수 있다.

또한 물류단지 내에 입점한 여주 첼시물류단지와 이천 패션물류단지의 경우 물류시설의 입주율 보다 판매시설의 입주율이 더 높은 것으로 나타나 주객의 전도된 결과가 발생했는데, 물류시설을 지원하기 위해 마련한  물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률 의 입법 취지에도 반한다고 할 수 있다.

Ⅳ 제도개선 방안

1. 현행 상권영향평가서 및 지역협력계획서 제도의 개선

(1) 상권영향평가서 및 지역협력계획서와 유사한 해외 사례 5)

해외에서는 WTO 유통시장 개방부터 대형유통점의 진입을 규제해 중소유통기업과의 갈등을 최소화하고 있는데 6), 도시계획과 연계하여 토지용도구역별로 대형유통점의 진입시 허가제를 시행하거나 이번에 유통산업발전법에서 도입된 상권영향평가서나 지역협력계획서 제출제도와 유사한 방법으로 대형유통점 개설시 영향평가를 하도록 하고 있는 예도 있다.

① 일본

일본은 대규모소매점포 7) 신.증설을 위해서는 점포의 명칭 및 소재지, 개설자 및 영업소매업자의 성명과 주소, 신설일자, 점포연면적, 시설배치, 운영방법 등을 행정기관(도도부현)에 신고하도록 하고 있으며, 신고자는 신고일로부터 8개월 이내에는 신고한 대규모소매점포를 신.증설할 수 없도록 하고 있다. 또한, 신고자는 2개월 내에 개설예정 지역에서 설명회를 개최해야 하고 행정기관도 신고자의 신고가 있으면 이를 공고한 후 4개월 내에 거주자, 사업활동을 하는 자, 상공회의소 등의 의견을 들어야 할 뿐만 아니라, 공고 후 8개월 내에 신고자로부터도 의견을 들어야 한다. 행정기관은 위와 같이 의견청취를 거쳐 신고자에게 주변지역의 생활환경에 현저한 악영향을 미칠 것으로 예상되면 신고자에게 필요한 조치를 하도록 권고하고 미이행시 그 취지를 공표할 수 있다.

② 미국

상당수 지자체가 규모가 큰 개발사업에 대해서는 경제적 영향평가를 의무적으로 거치도록 하여 평가 결과에 따라 개발여부를 승인하고 있는데, 일례로 Maine주는 약 6,960㎡ 초과 대규모소매점 개발시 경제적 영향평가를 의무화해서 그 결과를 검토한 후 개발여부를 결정하도록 하고 있다 8).

5) 해외 유사사례는 연구용역보고서 ‘상권영향평가서 및 지역협력계획서의 구성과 내용에 대한 연구’(민주사회를 위한 변호사모임 민생경제위원회, 2013.6.)를 인용
6) 외국의 대형소매점 출점규제-소상공인진흥원, 2009. 9. 참조
7) 일본 .대규모소매점포입지법.은 매장면적 1,000㎡ 이상의 점포에 대해 규제
8) Maine주 Informed Growth Act

③ 프랑스

프랑스는 6,000㎡ 이상의 대규모소매점포의 신설.확장시 소매점 설립의 영향에 대한 조사보고서 제출 및 공청회를 거칠 것을 의무화하도록 했다(라파랭법). 또한 입지규제의 방법으로 도시계획법에서 지역의 경제규모와 인구변화에 대한 예측을 바탕으로 설립예정인 대형점포가 지역의 지속적인 개발과 특성과 조화를 이룰 수 있도록 점포설립에 대한 프로젝트를 구성해서 농업지역, 공간구성, 환경, 거주민의 사회적.상업적.교통적 시설 등에 대해 미치는 파급효과와 기타 사항을 제출하도록 하고 있다.

④ 독일

소매유통업칙령9)을 통해 지자체별로 대형유통점 출점으로 인해 기존 상권의 심각한 피해가 예상될 경우 출점을 제한하고 있다. 기존 상권에 예상되는 심각한 피해는 다름 아닌 매출감소다. 즉,대형유통점의 진출로 주변 상인들의 매출이 10% 이상 감소할 경우 출점을 제한하고 있다10). 좀더 구체적으로 노르트슈바르츠발트주의 소매유통업칙령은 대형유통점 진출로 기존의 상권의 심각한 피해가 예상될 경우 당해 업체의 입점을 제한하도록 하면서 주요 물품류는 약 10%의, 비주요 물품류는 약 20%의 매출감소가 발생하였을 때 기존 상권이 현저한 침해를 입은 것으로 간주하고 있다.

9) 법령은 아니며 행정관련 조례로서 공무원들이 절대적으로 준수해야 하는 지침으로서, 관련법(건축법, 건축물이용령, 배기가스분출법 등)을 기준으로 작성. - 외국 대형소매점 출점규제. 소상공인진흥원. 2009.9. 참조
10) 매출감소에 대한 기준은 주별로 차이가 있기는 하지만 대부분의 주는 매출감소 기준이 10%임

(2) 상권영향평가서 및 지역협력계획서의 실효성 확대

복합쇼핑몰은 입점단계를 넘어서면 다시 되돌릴 수 없고 되돌린다고 하더라도 많은 사회적 비용이 들어갈 수 밖에 없으므로 입점 전단계에서 인근 자영업자를 보호할 수 있는 방안을 마련해야 할 것이다. 이를 위해서는 현행 상권영향평가서와 지역협력계획서가 대규모점포의 등록을 위한 요식행위가 되지 않도록 해야 한다.

특히, 현행 유통산업발전법 시행규칙은 상권영향평가서와 지역협력계획서에 포함되어야 하는 내용을 매우 개괄적으로만 규정하고 있어서 대규모점포의 입점에 따른 구체적인 영향이 포함되어 있지 않더라도 별 문제가 없다. 따라서 시행규칙을 좀 더 세밀하고 구체적으로 개정할 필요가 있는데, 현재 상권영향분석의 범위를 대규모점포의 종류나 소재지와 상관없이 모두 개설지역의 반경 3km로 하고 있다11). 그 결과 자가용을 타고 먼 거리에서 복합쇼핑몰을 이용하는 소비패턴이 전혀 고려되지 않고 상권영향평가서가 작성될 수밖에 없다. 따라서 상권영향분석의 범위를 소재지 도시 뿐만 아니라 주변 도시까지 확대하는 내용으로 상권영향평가서와 지역협력계획서가 작성되도록 할 필요가 있다.

11) 유통산업발전법 시행규칙 제5조(대규모점포등의 개설등록 등) 제2항의 별표 참조

뿐만 아니라 상권영향평가서와 지역협력계획서를 작성하는 과정에 중요한 이해관계인이라고 할 수 있는 지역 주민과 인근 자영업자들의 의견이 반영될 수 있도록 시행규칙과 법률을 개정해야 할 것이고, 상권영향평가서는 사업자가 작성하는 것보다 행정청이 지정하는 제3의 기관에서 작성하도록 해서 객관성을 담보하는 방안도 고려해 볼 필요가 있다.

2. 국토와 도시계획적 접근의 필요성

외국의 사례에서 대형유통업체에 대한 규제의 공통점은 기존의 경쟁제한적 규제에서 점차 도시계획적 규제, 간접적 규제로 바뀌었다는 것이다. 이러한 방식은 국제통상문제의 발생을 피할 수 있고, 경쟁제한적 시장규제로 인한 다른 법리적 문제들도 완화할 수 있다. 또한 도시계획적 접근을 취할 경우 대규모점포의 입점으로 인해 영향을 받게 되는 생활환경, 교통문제, 고용문제, 공간구조의 문제, 상권의 문제, 쇼핑의 질과 같은 문제들을 일거에 고려할 수 있어 효율적이다.

현재 복합쇼핑몰들은 대부분 대도시외곽 또는 중소도시에 대규모로 들어서고 있거나 들어올 계획이어서 사실상 토지의 용도변경이 있어야 한다. 따라서 토지의 용도변경 단계에서부터 위와 같이 도시계획적 차원에서 지역경제에 미치는 영향을 함께 고려될 수 있도록 해야 한다.

특히, 용도지역의 지정･변경권자는 용도변경의 목적이 된 개발사업에만 초점을 맞출 것이 아니라 ‘지역경제의 발전과 지역 및 지역내 적절한 기능배분을 통한 사회적 비용의 최소화12)’가 국토이용 및 관리의 기본원칙 중 하나임을 고려하여 용도변경 여부를 결정해야 할 것이다.

12) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제3조(국토 이용 및 관리의 기본원칙) 제7호

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