갑을관계 유통3법(가맹․유통․대리점법) 전속고발제 폐지

-「공정거래 법집행체계 개선 TF」 논의결과 중간보고서 발표 -

■ 공정거래위원회(위원장 김상조)의 ‘법집행체계 개선TF’는 그간 5차례 논의를 거쳐, 사인의 금지청구제 도입 등 민사적 구제수단을 확충하고, 고질적 갑을관계 폐해 근절을 위해 유통3법에서 전속고발제 폐지, 가맹분야에서 지자체와 조사권 분담․협업 등 법집행수단을 분산·다양화하기로 의견을 모았다.

1  TF 추진 배경

□ 고질적 갑을관계의 획기적 개선에 대한 국민적 요구 및 공정거래 사건 증가 추이(연간 약 4,000여건) 등을 고려할 때 과징금 등 현행 행정조치 위주의 공적 집행체계만으로는 불공정행위 근절과 국민의 신속한 피해 구제에 한계가 있다는 점이 지적되어 왔다.

 ㅇ 특히, 중대한 불공정행위에 대한 형사제재가 미흡하여 전속고발제도를 현행대로 존치할 수 없다는 점에 공감대가 형성되고 있으나 전속고발제 개편문제는 기업활동에 미치는 영향이 심대하여 다른 집행수단의 구비․보완과 함께 종합적으로 논의할 필요성이 있다.

□ 이에 따라 공정위는 균형있는 법 집행 시스템 구축을 위한 다양한 행정, 민사, 형사적 수단을 종합적으로 검토하기 위해 ‘법 집행체계 개선 TF’를 구성(8.29)하여 관련 과제를 심도 있게 논의하여 왔다.

 ＊ ‘법 집행체계 개선 TF 구성・운영을 통한 전속고발제 등 법 집행체계 종합적 개선 추진’은 새정부의 국정과제임 

2 TF 구성 및 운영경과

□ (TF 구성) TF는 공정위 신영선 부위원장을 TF위원장으로 하여 경제단체, 시민․소비자단체 등의 추천인사를 포함한 외부전문가(10인)로 구성하였으며, 행정안전부, 법무부 등 관계부처가 소관과제별로 참여하였다.

＜TF 참여 외부위원 현황＞ 김남근변호사, 오동윤교수, 주진열교수, 김윤정박사, 홍대식교수, 이동주중기연구원본부장, 김성철변호사, 이동우변호사, 서희석교수, 조성국교수

□ (논의과제) 법집행체계 혁신을 위해 필요한 행정·민사·형사적 수단을 망라하되, 관련법안 발의여부, 전속고발제 관련사항, 국정과제 포함여부 등을 고려하여 다음 11개 과제를 선정하였다.

ㆍ 행정 : ①지자체와 조사권 분담・협업 ②공정거래법상 과징금 부과수준 조정 ③피심인 방어권 보장 및 조사·사건처리 절차 개선 ④구조적 시정조치

ㆍ 민사 : ⑤사인의 금지청구제 ⑥징벌적손해배상 ⑦집단소송·부권소송 ⑧대체적 분쟁 해결 제도 활성화 ⑨피해자의 증거확보능력 강화

ㆍ 형사 : ⑩전속고발제 개편 ⑪검찰과의 협력 강화

□ (운영경과) 과제의 중요성·시급성, 국회 법안심사 진행상황 등을 고려하여 5개 과제를 10월말까지 우선논의 하였다.

 ㆍ 1차 회의( 8.29) : TF 운영계획, 지자체와 조사권 분담 및 협업방안

 ㆍ 2차 회의( 9.15) : 사인의 금지청구제 도입

 ㆍ 3차 회의( 9.29) : 공정거래법상 과징금 부과수준의 조정

 ㆍ 4차 회의(10.12) : 징벌적 손해배상제 도입·확대

 ㆍ 5차 회의(10.20) : 전속고발제 개편방안➀

3 주요 논의 결과

◇ 지자체와 조사권 분담, 사인의 금지청구제 도입, 징벌배상제 확대가 필요하다는데 이견이 없었음

 ㅇ 다만, 과제별로 도입방식, 적용범위 등 구체적 내용에 대해서는 의견이 일치하지 않아 복수안이 제시되었음

◇ 과징금 부과수준을 2배 상향하는데 의견이 모아졌음

◇ 갑을관계의 고질적 불공정행위를 근절하기 위해 유통3법(가맹․유통․대리점법)에서 전속고발제를 폐지하는 것으로 의견이 모아졌음 * 공정거래법의 전속고발제 문제는 TF 위원별 총론적 의견을 들었고, 쟁점이 많아 향후 추가 논의(12월)하기로 함

◇ 하도급법, 표시광고법은 폐지의견과 중소기업 부담 등을 고려한 존치의견으로 나뉘었음

[과제➀] 지자체와 조사권 분담 및 협업방안

□ 그간 중소기업․소상공인의 불공정거래 피해가 지속됨에 따라 공정위의 조사인력만으로는 대응에 한계가 있어 조사권 일부를 지자체에 부여하는 등 법 집행 자원·역량을 확충할 필요성이 제기되어 왔다.

□ TF에서 가맹․유통․대리점․하도급 4대 분야의 조사권 분담방안에 대해 논의한 결과 행정수요가 많은 가맹분야＊에서 우선 추진하기로 의견을 모았다.

  * 국내 프랜차이즈 시장: 가맹본부 4,200개, 가맹점 21만개, 종사 근로자 80만명(’16년)

 ㅇ 광역지자체(17개)에 가맹사업법 집행을 위한 조사권․처분권을 부여하되, 구체적인 방식에 있어 위임(분담)방식과 공유방식을 모두 채택 가능한 방안으로 판단하였다.

  - 서울시․경기도 등이 TF 논의에 참여하여 현장의 목소리를 전달하고 실효적인 조사권 분담이 필요하다는 의견을 개진하였다.

   * ①위임(분담)방식: 사실관계 확인만으로 법위반 판단이 가능한 13개 과태료대상 위반행위는 지자체가 조사・처분, 그 외 위반행위(시정명령・과징금 대상)는 공정위가 조사・처분하는 것으로 분담

     ②공유방식: 모든 위반행위에 대해 지자체・공정위가 모두 각각 조사권을 보유하되, 지자체는 과태료・시정권고만 가능하고 공정위는 과징금 등 모든 처분 가능

□ 가맹분야 정보공개서 등록․관리 업무를 공정위(공정거래조정원에 위탁)에서 지자체로 이양하고, 피해구제 활성화를 위해 각 지자체별로 분쟁조정협의회(가맹․유통․대리점․하도급 분야)를 설치할 수 있도록 법적 근거를 마련하는 것이 필요하다는데 의견이 수렴되었다.  

[과제➁] 사인(私人)의 금지청구제 도입방안

□ 신고인이 공정위의 무혐의 결정을 수용하지 못하는 경우 공정위에 재신고하는 방법 외에는 마땅한 불복수단이 없는 점을 포함하여 불공정행위 시정에 있어서 공정위의 행정수단에만 전적으로 의존하는 현행제도의 문제점이 지속적으로 거론되어 왔다.

□ TF위원들은 이러한 문제점을 고려하여 공정거래법에 사인의 금지청구제＊를 도입하는 방안에 의견이 모아졌다.

   * 피해를 입은 소비자나 기업이 공정위를 거치지 않고 불공정거래행위등을 중단시켜 달라는 소송을 법원에 제기할 수 있는 제도

 ㅇ 도입범위는 피해자 권리구제에 초점을 두어 불공정거래행위로 한정하는 방안과 사적분쟁 성격이 약한 법위반행위에 대해서도 공익적 측면에서 사인이 금지청구를 할 수 있도록 모든 위반행위를 포함하는 방안이 함께 제시되었다.

□ 한편, 공정거래법에 도입할 경우 공정거래법상 불공정거래행위에서 파생된 하도급법 및 유통3법(가맹․유통․대리점법)에 대해서도 함께 도입하는 것이 타당하다는데 의견이 수렴되었다. 

[과제➂] 공정거래법상 과징금 부과수준 조정

□ 외국과 달리 징벌적 손해배상, 집단소송제 등 민사적 제재수단이 미비한 한국의 경우 과징금 부과를 통한 법위반 억지력 확보가 중요하나,

 ㅇ ’04년 담합에 대한 과징금 부과율 상향조정(5%→10%)을 제외하고는 20여년간 법상 부과율 상한이 2~3%(시지남용:시장지배적지위남용․불공정거래행위)의 낮은 수준에 머물러 왔다.

   * 담합 과징금(벌금) 부과율 상한(관련매출액 대비): 한국 10%, 미국 20%, EU 30%

   * 담합사건에서 부당이득 대비 부과과징금(벌금)액 비율: 한국 9% (98~06년 17건 평균), 미국 57%(00~10년 97건 평균, 벌금외 손해배상액 포함), EU 26%(00~10년 105건 평균) (OECD, World Bank 17년 공동연구 자료)

□ TF에서는 글로벌 기준 등에 비추어 현행 과징금 수준이 법위반행위를 통해 기업이 얻는 기대이익에 크지 미치지 못해 법위반 억지 효과가 작다는 점에 의견이 수렴되었다.

 ㅇ 이에 따라 위반행위 유형별 부과기준율 및 정액과징금 상한을 2배 상향하는 것으로 의견을 모았다.

   * 담합 10%→20%, 시지남용 3%→6%, 불공정거래행위 2%→4% 등 

[과제➃] 징벌적 손해배상제 도입·확대

□ 현행 실손배상 원칙의 손해배상제도 하에서는 충분한 금전배상이나 법위반 억지 효과가 미흡하다는 점에서 하도급법 등에 기 도입된 징벌적 손해배상제도를 보다 실효성 있게 개선하거나 타 분야에도 확대해야 한다는 주장이 있어 왔다.

   * 징벌적 손해배상제도 기 도입 현황

    - 하도급법(부당대금결정・위탁취소・부당반품・부당감액・기술유용)

    - 가맹법(허위과장정보제공・거래거절), 대리점법(구입강제・이익제공강요)

□ TF 논의 결과 신규도입(공정거래법․유통업법) 및 도입확대(하도급법․가맹법․대리점법)가 필요하다는데 대부분 공감하였다. 다만 실손배상 원칙의 예외인 징벌적 손해배상은 최소한의 범위에서 신중히 도입해야 된다는 의견도 있었다.

 ㅇ 도입범위(어떤 위반행위에 도입할 것인지)＊와 배상액(3배 vs 10배)＊＊에 대해서는 의견이 모아지지 않아 개별법률별로 복수안이 제시되었다.

   * 예) 공정거래법: 담합・보복조치에 도입 vs 담합・보복조치・불공정거래행위에 도입

  * * 배상액: 현행처럼 손해액의 ‘3배 이내’로 하는 안 vs 고의에 의한 법위반의 경우에는 손해액의 ‘10배 이내’(단, 고의가 아닌 경우는 3배 이내)로 하는 안 

[과제➄] 전속고발제 개편방안

□ 그간 공정위의 소극적 고발권 행사로 인한 형사제재 미흡으로 불공정행위가 근절되지 않는다는 비판이 제기됨에 따라 현행 전속고발제의 문제점을 해결하기 위한 개편 논의가 요구되고 있다.

 ㅇ 이에 따라 TF에서는 전속고발제 존폐여부에 대한 총론적 토론을 진행한 후 전속고발제가 존재하는 6개 법률＊ 중 상대적으로 쟁점이 적어 논의가 용이한 공정거래법외 5개 법률에서의 존폐여부를 우선 논의 하였다.

   *  ①공정거래법(71조), ②하도급법(32조), ③대규모유통업법(42조), ④가맹사업법(44조), ⑤대리점법(33조), ⑥표시광고법(16조제3항)

  ㅇ 공정거래법에서의 전속고발제 문제(검찰과 협력강화 등 포함)는 우선 TF위원별 총론적 의견을 들었으나, 쟁점이 많아 추가 논의(12월) 하기로 하였다.  

□ (총론적 입장) TF 논의시 형사제재 강화에 대한 국민적 요구가 크고, 고소․고발 남발 및 무리한 수사 우려는 크지 않다는 이유로 전면폐지하자는 의견과,

   * 법무부는 중대 위반행위에 대한 형사제재 강화 필요성, 영장심사 등 절차적 통제장치로 과잉수사 우려가 없다는 등을 이유로 전면폐지해야 된다는 의견제시

 ㅇ 경쟁법의 특성, 글로벌 기준, 중소기업 부담 등 기업활동 위축을고려할 경우 전면폐지는 바람직하지 않다는 의견으로 나뉘었다.

   *  찬・반양론 모두 합리적 이유가 있는 만큼 입법정책적 결단사항이라는 의견도 제시되었음

□ (공정거래법外 5개 법률) ①형사제재 필요성 ②위법성 판단시 전문적 경제분석 요구정도, ③폐지시 중소기업 등에 미치는 영향, ④해당법률의 형벌 정비 정도 등 4가지 기준으로 전속고발제도 존폐 여부를 검토하였다.

 ㅇ (유통3법) 가맹법, 유통업법＊, 대리점법상 전속고발제를 폐지하는 것이 바람직한 것으로 의견이 모아졌다.

     * 단, 배타적거래강요행위는 위법성 판단시 공정위의 전문적 분석이 요구되어 제외

  - 갑을관계에서 비롯되는 불공정행위 근절이 시급하고, 위법성 판단시 고도의 경쟁제한 효과 분석이 요구되지 않는다는 점이 근거로 제시되었다.

 ㅇ (하도급법) 중소기업 부담을 고려하여 원사업자가 중소기업이 아닌 하도급거래에서만 폐지하자는 안과 모든 금지조항에 형벌이 존재하고 중소기업간 거래도 상당하여 존치하자는 복수안이 제시되었다.

     * 최근 5년간 피신고인 중 중견․중소기업 비율이 84%(특히, 건설하도급의 경우 원사업자의 98%가 중소기업)에 달해 폐지시 중소기업에 미치는 영향이 큼

 ㅇ (표시광고법) 허위․기만광고는 고의성과 소비자피해가 커서 폐지하자는 안과 소상공인에 대한 음해성 고발이 남발될 우려를 고려하여 존치하자는 안의 복수안이 제시되었다.

    * 식품위생법, 대외무역법 등 개별법률이 금지하는 허위・과장 표시광고는 전속고발제가 존재하지 않는다는 점도 지적됨 

4  향후 계획

□ 논의가 마무리된 5개 과제와 관련하여 TF논의시 복수안이 제시된 사안에 대해서는 조속히 공정위 입장을 마련하여 국회 법안 논의시 TF 논의내용과 공정위의 의견을 제출할 예정이다.

 ㅇ 나머지 6개 논의과제 및 공정거래법상 전속고발제 문제는 당초 TF 일정에 따라 논의한 후 논의결과를 종합적으로 정리하여 18.1월중 최종 보고서를 작성․발표할 것이다.

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