공정거래위원회(위원장: 백용호)는 2008. 5. 7.(수) 전원회의를 개최하여 NHN의 시장지배적 지위남용행위 및 야후코리아(유)의 거래상지위 남용행위에 대해 시정명령하고, NHN의 부당지원 행위에 대해서는 시정명령과 함께 과징금 2억2,700만원을 부과하기로 하였음

또한 조사과정에서 공정위 조사를 방해한 SK커뮤니케이션즈 및 임원 1명에 대해서도 과태료를 부과하기로 결정

다음커뮤니케이션 등 다른 포탈사업자의 혐의사항에 대해서는 위법성요건 불충족, 경쟁촉진효과 등을 감안하여 무혐의 처분하였음

조사개요

조사기간: 2007.5∼6월

조사대상업체: NHN(네이버), 다음커뮤니케이션, SK커뮤니케이션즈(네이트), 엠파스, 야후코리아(야후), KT하이텔(파란)

조사배경

2006년도 국회 국정감사에서 인터넷포탈 사업자의 컨텐츠 제공업자(CP)에 대한 불공정거래행위 등에 대한 공정위 조사 촉구

각 언론에 의해 인터넷포탈의 시장지배적지위 남용행위, CP와의 불공정계약 등 문제가 계속적으로 지적

인터넷 사업은 쏠림현상으로 인해 독과점이 형성·고착화 되기 쉽고, 불공정거래행위의 발생유인이 크다는 점에서 조사 필요성 제기

사업자별 주요 행위사실 및 시정조치내역

◇NHN: 네이버

<시장지배적 지위남용행위>

NHN는 2006. 5월부터 2007. 3월까지 판도라티비 등 9개 UCC 동영상 공급업체와 동영상 컨텐츠 목록자료(색인DB)를 제공받는 계약을 체결하면서 자사의 검색결과에 의해 제공되는 동영상 서비스에 대해 동영상 상영 전 광고(선광고)를 금지하였음

※ 9개 동영상 공급업체: 판도라TV, 중앙엠앤비무비(무비위크), 텔미정보통신(풀빵닷컴), 프리챌, 씨비에스아이, 다모임(아우라, 엠엔캐스트), 블루코드테그놀러지(뮤즈), 태그스토리, 픽스카우

이용자는 네이버에서 원하는 동영상을 검색한 후 해당 동영상 제공업체 사이트로 이동(아웃링크)하는데, 피심인의 행위로 인해 동영상제공업체들은 네이버에서 유입된 동영상에는 선광고를 할 수 없게 됨

NHN의 이러한 행위는 인터넷 포탈 서비스 시장에서의 시장지배적 지위를 이용하여 UCC 동영상 업체의 주요 수익원을 제한하고 UCC 동영상 시장의 공정한 경쟁을 제한한 행위에 해당함

NHN는 매출액(2006년 기준 48.5%) 및 검색 Query(2006.12월 기준 69.1%) 등을 기준으로 할 때 검색서비스를 비롯한 인터넷 포탈 서비스 이용자 시장에서 시장지배적 사업자에 해당함

※ Query: 이용자가 검색창에서 키워드를 입력한 후 검색을 한 총 횟수

이를 통해 NHN는 온라인광고시장과 동영상 UCC 서비스 제공시장에서 경쟁관계에 있는 판도라TV 등 동영상업체의 영업활동을 어렵게 함으로써 동 시장에서의 지배력을 확대하고 경쟁을 제한함

특히, 선광고는 UCC 동영상 업체의 가장 중요한 수익원으로 선광고가 제한될 경우 UCC업체의 경영에 상당한 손실을 초래하고, 성장 가능성을 저해

※ 2006.12월 기준 UCC 업체의 전체 방문자 중 네이버를 통해 방문한 비율(UV: Unique visitor)이 61%에 달함

※ UV: 월 1회 이상 해당 사이트를 방문한 "중복되지 않은 방문자"를 의미. 즉, 이용자 한 사람이 1개월 동안 해당 사이트에 방문한 횟수/빈도에 관계없이 한번으로 계산

<부당지원 행위>

NHN가 임차한 빌딩에 대한 임차료 보다 현저히 낮은 가격으로 자회사인 서치솔루션 및 NHN서비스와 전대차 계약을 체결(2002. 5월∼2007. 4월)

서치솔루션은 NHN의 임차료 보다 최대 28.5% 낮은 금액으로 NHN서비스는 NHN의 임차료 보다 최대 45.0% 낮은 금액으로 각각 전대차 계약을 체결

※ 서치솔루션: 2002. 2. 1.설립된 회사로 주 영위업종은 검색엔진 개발 및 유지와 검색품질 연구

※ NHN서비스: 2005. 8. 2. 설립된 회사로서 주 영위업종은 인터넷포탈의 고객센터 서비스

NHN의 지원시기 및 지원규모 등을 고려할 때 이건 지원행위의 부당성이 상당

서치솔루션의 경우 지원시기(2002. 5.)가 회사설립(2002. 2.) 초기이며 지원규모도 5년간 당기순이익의 8%에 해당

NHN서비스의 경우 회사설립과 동시에 지원행위가 있었으며 지원규모도 2005년 2006년 당기순이익 합의 15%에 해당

<적용 법조 및 조치 내역>

시장지배적지위 남용행위: 공정거래법 제3조의2 제1항 제3호

조치내용: 시정명령(위반행위금지명령)

※ 선광고 금지가 소비자의 불편을 감소시키는 효과가 있고, 2007년 6월 이후로 NHN가 UCC동영상 제공업체에 대해 동영상 광고게재를 허용하는 등 자진시정이 이루어진 점을 감안하여 단순 시정명령

부당지원행위: 공정거래법 제23조 제1항 제7호

조치내용: 시정명령(위반행위금지명령), 과징금(227백만원)

◇야후코리아(유)의 거래상 지위 남용행위

2004. 5. 10. 야후코리아(유)는 게임앤미와 온라인 게임(인터넷 고스톱) 컨텐츠 제공 및 사용계약을 체결

이와 함께, 게임앤미가 게임 컨텐츠에 대한 서버플랫폼 개발 및 유지보수사업을 지속할 수 없는 경우에는, 게임 서비스 제공을 위한 전 소스코드 및 운영 매뉴얼 일체를 야후코리아(유)에게 무상으로 제공하도록 하는 조항을 명시

※ 사용계약: 사용업체가 게임개발업체에게 게임 개발에 대한 비용을 지급하고, 개발된 게임을 사용하는 계약

※ 서버플랫폼: 응용프로그램이 실행될 수 있는 기초를 이루는 서버컴퓨터 시스템

※ 소스코드: 시스템 소프트웨어나 응용 소프트웨어 등 컴퓨터의 소프트웨어를 개발하는 경우 운영과 관련된 모든 것을 기록해 놓은 것으로 소프트웨어의 핵심부분

야후코리아(유)의 이러한 행위는 게임앤미에게 소유권이 귀속되어 있는 서버플랫폼에 대한 소스코드 및 운영매뉴얼까지 자신에게 무상으로 제공토록 하는 방법으로 경제상이익을 제공하게 한 행위에 해당함

<적용법조 및 조치 내역>

공정거래법 제23조 제1항 제4호(거래상지위남용행위)

조치내용: 시정명령(위반행위금지명령, 계약서 조항 삭제·수정명령)

◇SK커뮤니케이션즈의 조사 방해행위

SK커뮤니케이션즈의 임직원들은 2007.5.27.∼2007.6.1. 기간 중 동사를 대상으로 실시한 공정위의 ·인터넷 포탈에 대한 직권조사·에 대비, 관련자료 삭제, 컴퓨터 하드디스크 교체 등으로 조사활동을 방해하였음

SK커뮤니케이션즈의 임원 오○○ 실장은 소속직원 백○○ 팀장에게 지시하여 공정위 조사 수개월 전부터 직원들에게 현장조사 관련 행동요령을 송부하고, 공정위 현장조사 대비 공지사항(2007.3.12.)을 배포하도록 하면서 이메일 관련 문서 수발신함 삭제, 품의문서 삭제, 캐비넷 및 책상위의 문서를 정리 및 폐기토록 조치

또한 백○○ 팀장은 현장조사개시 2개월전부터 대표이사, 경영전략실, 경영전략팀, 대외협력팀 등 핵심부서 임직원 69명에게 하드디스크를 교체하여 기존의 자료를 이동시켜 별도로 관리하도록 하고, 실제 현장조사 시에는 중요자료가 삭제된 하드디스크만을 제출하였음(2007.3.28.∼2007.4.3.)

오○○ 실장은 또한 사장이하 실장이상의 간부들이 참여하는 주간회의 석상에서 공정위 포탈 조사와 관련 하여 현장조사 대응지침 전달 및 대응책 마련사항을 보고(2007. 3. 28.)

<적용법조 및 조치 내역>

공정거래법 제69조의2 제1항 제7호(조사방해행위)

조치내용: 과태료(법인: 1억원, 임원 오○○: 25백만원)

금번에 함께 상정된 사건중 NHN의 거래상지위남용행위 등 5건에 대해 무혐의 처분키로 한 사유는 다음과 같음

NHN의 거래상지위 남용행위(판매목표강제)

행위사실: 동영상광고를 대행하는 3개 미디어렙사와 계약을 체결하면서 판매목표를 설정하고 이를 강제

무혐의 사유

인터넷포탈 광고시장은 그 취급업종이 타 광고시장보다 다양하다는 특징으로 미디어렙의 활용이 보편화되어 있고, 상호 의존적인 이해관계에 있어 일방적인 강제성이 있다고 보기 곤란

또한 판매목표 강제가 성립되려면 거래상대방에게 판매목표를 설정하고 미달성시 거래중단, 손실전가 등 제재를 가해야 하나 그러한 사례가 없음

아울러 계약이 만료되자 기존에 거래중이던 미디어렙사 모두에게 동일한 응찰기회를 부여하는 등 합리적 절차에 따라 1개사만 갱신을 거절

◇다음커뮤니케이션의 계열회사를 위한 차별적 취급행위

행위사실: 금융·여행 등 각 분야의 계열회사 및 비계열회사와 제휴계약을 체결하면서, 무상 인벤토리 광고를 계열회사에게 유리하게 배정함으로서 비계열회사를 차별

무혐의 사유

인벤토리광고는 포탈사가 유료로 판매하지 못한 광고영역을 온라인사업자들에게 제공하는 것으로 광고를 통한 온라인사업의 영업이익을 피심인과 분배한다는 특징이 있는데, 이 건 차별은 계열사·비계열사 여부보다는 피심인 수입에의 기여도에 따른 차별에 가까운 것으로 인정

법상 "부당한 계열회사를 위한 차별"은 당해 차별의 대상이 속한 시장에서 경쟁제한효과가 있어야 하나, 이 건의 경우 각 제휴사의 활동 시장(여행, 금융, 오락, 도서 등)이 달라 경쟁제한성 인정이 곤란

◇다음커뮤니케이션의 거래상지위 남용행위(구입강제)

행위사실: 뉴스공급업자들로부터 뉴스콘텐츠를 구매하면서, 그 대가로 자신의 인터넷 광고를 구매(바터 광고)하도록 함

무혐의 사유

법상 "부당한 구입강제"는 거래상대방이 구입할 의사가 없는 상품을 구입하도록 강제하여야 하나, 이 건의 경우 상호간의 필요에 의한 계약(컨텐츠공급 + 광고구입)이었다는 점이 인정됨

특히, 피심인이 구매한 뉴스컨텐츠 금액보다 뉴스공급업체가 구매한 광고금액이 큰 경우도 있는 등 광고구입을 강제한 것으로 보기 어려운 정황도 함께 고려

◇SK커뮤니케이션즈의 거래상지위 남용행위(불이익제공)

행위사실: 싸이월드 CP들과 콘텐츠 제공계약을 체결하면서 과도한 결제수수료를 부과함으로써 CP에 대해 불이익을 제공

무혐의 사유

피심인의 미니홈피에서 거래되는 컨텐츠의 종류나 수가 다양해 통상적 거래관행과 비교하여 문제 수수료의 과다 여부 판단이 곤란하고, 피심인과 CP들은 피심인의 미니홈피 사이트를 통해 상호 이익을 공유하는 측면도 있음

※ 법상 거래상 지위 남용으로 위법성이 인정되려면 불이익의 내용이 통상적인 거래관행에 비추어 부당할 것 등의 요건이 충족되어야 함

또한 문제가 된 결제수수료는 피심인이 독자적으로 설정한 조건이 아니라 피심인이 cyworld를 인수한 시점 이전부터 사용되던 조건을 그대로 유지한 것으로 부당하다고 보기 어려움

특히 일종의 가격으로 볼 수 있는 결제수수료 수준에 대해 공정위가 개입한다는 비판과 함께, 피심인이 이미 결제수수료를 인하(15%→10%)한 점도 고려

◇KT하이텔의 부당한 고객유인행위

행위사실: 다른 인터넷포탈업체와 거래하던 5개 스포츠신문사에 대해 과도한 대가를 지불함으로써 부당하게 고객을 유인

무혐의 사유: 인터넷 포탈시장에 새롭게 진입하는 피심인이 동 행위를 통하여 성공적으로 시장에 진입하는 등 국내 인터넷포탈시장에서 경쟁을 촉진하는 효과가 있었음을 인정