우편시장 개방 기본 전제요건 "건전한 보편적서비스 유지"

시장역동성 강화ㆍ규제체계 정립ㆍ재원조달방안 마련 세부 정책방안 수립 필요

우편서비스는 통신서비스, 전기서비스 그리고 철도서비스와 같이 네트워크 비즈니스로서, 아래와 같은 이유에 의해 자연국가독점사업으로 운영되어 왔다. 첫째, 우편서비스 역시 국민의 기본생활을 위해 필수불가결한 서비스이고, 둘째, 서비스제공을 위한 인프라 구축에 막대한 자본이 소요되며, 셋째, 전국 및 해외를 대상으로 하는 사업특성상 방대한 노동력이 필요하기 때문이었다.

정보통신정책연구원(KISDI 원장 석호익) 우정경영연구소 이정범 연구위원은 KISDI 이슈리포트(07-03) 우편시장 개방과 보편적우편서비스 재원조달 방안에서 유럽의 시장개방 과정에서 논의되고 있는 보편적서비스에 미치는 영향 및 보편적서비스 유지를 위한 재원조달방안을 중점적으로 살펴보았다.

80년대와 90년대에 들어 기술적/경제적 변화에 따라 우편서비스도 급속한 사업 환경 변화에 직면하게 되는데 이는 민간과의 경쟁심화 결과를 초래하게 되었다. 기술발달은 우편서비스를 자본집약적 차별적 고품질서비스로 진화시키고, 자본시장의 발달은 효율적이고 성장하는 사기업도 막대한 자금을 조달 할 수 있는 기회를 제공하였으며, 세계시장 글로벌화에 따라 막대한 자금투자에 대한 회수가 가능하게 되어, 민간사업자들이 우편서비스를 비즈니스의 대상으로 인식하게 되었다.

이러한 환경변화에 대응하기 위해서, 국가독점으로 운영되던 우편서비스 제공업자들은 경쟁력 증대 및 효율적 서비스 제공을 위해 경영체제의 전환을 추진 중이며 유럽연합은 1997년 Directive 97/67/EC와 2002년 Directive 2002/39/EC을 채택해 우편시장개방을 유도해 왔으며, 2009년 유럽 역내시장 완전개방체제를 위한 새로운 지침 초안인 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council을 유럽 의회 및 이사회에 상정해 놓은 상태이다.

미국 또한 우편사업과 관련 Postal Reorganization Act, 1970에 의해 USPS가 창설된 이래 최근까지 이렇다 할 변화가 없었으나, 2006년 Postal Accountability and Enhancement Act의 제정을 통해 USPS에 대한 광범위하고 구조적인 감시, 우편독점의 명확한 규정 및 점진적 축소, USPS의 핵심가치에의 집중 유도, 경영진의 리더십 강화, 우편네트워크의 개편, 우수한 종사자를 중시하는 문화 확립, 그리고 USPS 미래를 위한 정보기술의 적극적 활용을 유도할 수 있는 개혁 작업에 박차를 가하고 있다.

보편적우편서비스란, UPU 정의에 따르면, 전인구가 감당할 만한 요금수준에서특정한 품질로 지속적으로 제공 받을 수 있음을 정부가 보장한 기본 우편서비스를 말한다. 지금 진행 중인 EU 우편개혁의 취지와 방향은 각 EU 회원국에서 독점적 지위를 차지하고 있는 기존 사업자들에 의해 제공되는 고르지 못한 서비스 품질 및 제한적 선택권으로 인해 정체된 시장 상황을 개선하기 위해 기획되었음을 알 수 있다.

EU는 시장개방에 따라, 우편서비스에의 접근 면에서 접근성이 떨어지는 지역에 대한 서비스가 영향을 받게 될 것이라며 소비자와 중소규모의 기업을 위한 서비스에 대한 보장을 위한 규제 및 감독이 필요함을 주장하고, 서비스의 질과 관련해 경쟁의 압박이 없고 수익창출이 어려운 지역에 대한 서비스 품질을 제고하기 위해서는 지속적인 규제통제 및 감독이 필요하며, 적정한 가격과 관련해 가격 안정성은 매우 중요한 요소이며, 가격상한 장치 형태의 규제적 보호 장치를 도입함으로써 이러한 가격 안정을 유지할 수 있음을 말하고 있다.

EU는 시장 완전개방 하에서도 질 높은 보편적서비스 유지는 반드시 실현해야 할 목표임을 천명하면서, 회원국들이 규제 및 경쟁 환경에 대한 법안을 제정한 후에도 보편적서비스 제공 순원가에 근거한 적자보전을 위한 재원조달 방안을 마련해야 함을 강조하고 있다.

보편적서비스의 건전한 유지를 위해서는 시장적 측면과 규제적 측면의 발전이 있어야 하고, 또한 보편적서비스 재원조달방안이 마련돼야 한다.

첫째, 시장적 측면에 있어서는 보편적서비스 제공자의 물량 증대 및 수입원의 다각화, 그리고 기업혁신 노력을 유도해야 한다.

둘째, 규제적 측면에서는 보편적서비스 안정적 제공을 위한 원칙을 천명하고, 또한 보편적서비스 제공자의 시설에 대한 이용 허가, Business mail에 대한 상업적 유연성 제공, 공정경쟁기관 및 규제 기관들의 공동역할, 특별한 경우의 면허제도 사용, 그리고 가격상한제 도입 등, 필요한 경우, 이러한 제도적 유도를 고려해야 한다.

셋째, 재원조달 방안으로서는 유보영역방안 이외의 여러 대안(정부보조, 영역수수료, 보상기금)이 존재하며, 이외에 다른 방안(공개입찰, 다른 사업자에게 보편적서비스 의무 부과)을 생각해 볼 수 있다. 동 방안들은 필요하고 합리적이라는 전제하에 국가적 차원에서(가능하면 보조적으로) 사용될 수 있다.

우리나라는 국가독점으로 보편적서비스를 유지해 왔으나, 올해 한미 FTA가 체결되고 WTO DDA 협상이 다시 재개됨에 따라, 향후 우편시장 개방은 정도의 차이는 있으나 피할 수 없는 과제임에 틀림없다.

우편시장개방에 따른 경쟁체제하에서 가장 중요하게 고려되어야 할 사항은 보편적서비스의 건전한 유지이다. 이를 위해서는 보편적서비스 제공의무를 감시하기 위한 경쟁체제하에서의 합리적 규제체계를 마련해야 하며, 보편적서비스 제공에 소요되는 비용을 충당하는 안정적이면서, 경쟁 중립적이며, 또한 효율적인 보편적서비스 재원조달방안을 설계해야 한다.

본 보고서에서는 우리나라가 120여년간 독점사업으로 인식해왔던 우편서비스에 대한 독점권 축소 및 경쟁도입에 따른 보편적서비스 관련 규제체계 정립의 시작단계에 있음을 고려, EU가 제시한 6가지 방안 중 우리나라에서 적용할 수 있을 것으로 생각되는 ▲유보영역 ▲보상기금 ▲정부보조, 그리고 ▲접근수수료 방안에 대한 비교분석 자료를 정리했다.

또한 상기 보편적우편서비스 재원조달 방안에 대해 단순한 열거에 그치지 않고, 각 방안들을 8가지 평가기준(효율성, 공정경쟁, 사회적 정의, 정부보조규정과의 합치성, 투명성 및 저항가능성, 실용성, 균형성, 보장성)에 대비해 실제로 종합평가를 실시할 수 있는 평가 기본 틀을 구성하여 정책적 실용도를 높이고, 향후 우리나라 우편시장 개방시 제도화해야 할 보편적서비스 재원조달방안 설계의 기초적 framework 제공을 목적으로 작성되었다.