골프장 특혜·규제완화 정책의 문제점과 개선 방안 정책보고서 발간

2000년 이후 골프장 약 3배 증가, 서울시 면적 절반인 273㎢

국가균형발전을 위한 개발특별법, 골프장 증가의 주범

정부의 감세정책으로 골프장 세금 납부액 최고 5배 감소, 지방세 40% 감소, 지역경제에 미치는 효과 미비

녹색연합과 환경소송센터는 전국을 휩쓸고 있는 골프장 건립 광풍의 문제점과 대안을 찾기 위해 [골프장 특혜·규제완화 정책의 문제점과 개선방안] 정책보고서를 발간하였다. 2008년 현재 전국의 골프장은 402곳, 면적 273㎢으로 서울시 면적의 절반에 해당하며, 국토의 약 0.3%를 차지하는 것으로 확인되었다. 현행 법체계에서 골프장의 위상도 모호했다. 국토의계획및이용에관한법률은 골프장을 도시기반시설인 공공·문화체육시설로 공익 목적을 강조하지만, 체육시설의설치·이용에관한법률은 영리 목적으로 한 체육시설업으로 구분한다. 공익시설과 영리시설 사이의 두 법률이 충돌하는 동안, 골프장을 짓기 위해 2003년 이후 전국 14곳에서 토지강제수용이 발생하기도 했다.

또한 지역발전과 지역특성화, 국가균형발전을 위한 각종 개발특별법은 골프장 증가의 주범으로 밝혀졌다. 개발촉진지구, 기업도시, 지역특화지구와 같은 개발특별지구는 대부분 지역발전의 명목으로 골프장을 선택했다. 하지만, 올해 이명박 정부는 골프장 감세정책을 펼치면서 골프장 사업자에게 세금 납부액을 최고 5배 감소시켰고, 지방세 징수비율도 40%나 축소시켰다. 즉 골프장 건립이 지역경제에 미치는 효과는 거의 없는 것으로 분석되었다. 그럼에도 현 정부는 지자체마다 임야 전체 면적 가운데 골프장 면적을 5% 이내로 제한하던 규정을 폐지했고, 계획관리지역이 50%가 넘으면 생산관리지역과 보전관리지역에도 골프장 건설이 가능하도록 했다. 골프장 입지규제 완화 정책이 골프장 증가의 직접적인 원인이었다. 이른바 대한민국은 골프장을 통제할 주무부처도 없는 골프장 막개발 공화국인 것이다.

5년 간 2배, 2000년 이후 약 3배나 증가

골프장은 지난 20년간 6배나 증가하여 89년 전국에 48곳이 운영되었으나 2008년 280곳으로 늘어났다. 2004년 참여정부에서 골프장 진흥 정책에 따라 최근 5년간 2배, 2000년 이후 약 3배나 증가하였다(건설 중이거나 사업승인 포함). 지역별로도 뚜렷하게 증가하여 강원, 충북, 충남, 전남, 전북, 경북, 경남, 제주 지역에서는 최근 5년간 1.5배에서 2.7배 가량 골프장 수가 증가하였다. 2008년 현 정부에서도 골프장 입지 규제 완화와 감세 정책을 큰 폭으로 추진하고 있어 앞으로 골프장은 기하급수적으로 늘어날 것이다.

골프장이 공익시설인가?

현행 법체계에서 골프장은 매우 모호한 위상을 갖고 있다. 골프장은 현행 법률에서 체육시설에 속한다. 국토의계획및이용에관한법률(이하 국토계획법)은 골프장을 도시기반시설인 공공·문화체육시설로 규정해 공익 목적을 강조한다. 하지만, 체육시설의설치·이용에관한법률(이하 체시법)은 영리를 목적으로 한 체육시설업으로 구분하고 있다. 공익시설과 영리시설 사이에서 두 법률이 충돌하고 있다. 공익시설과 영리시설이 골프장의 첫 번째 모호한 정체성이다. 골프장이 갖고 있는 모호한 정체성으로 인해 현실에서는 상식으로 이해하기 어려운 일이 벌어진다. 그 대표적인 예가 골프장 사업자에게 부여하는 토지수용권이다. 골프장 사업시행자는 토지를 80% 이상 매입하면 토지 매수를 거부한 나머지 20%를 강제 수용할 수 있다. 2003년부터 지금까지 골프장 건설을 위해 토지강제수용을 당한 건은 전국에서 14건 발생해, 강제수용된 면적은 161,4002㎡로 축구장 면적의 226배나 된다.

개발특별지구는 골프장 특혜지구

정부가 국가균형발전을 위해 제정했던 개발특별법도 골프장이 증가하는데 한 몫하였다. 개발특별법에서 정한 개발특별지구 가운데 골프장을 운영하거나 건설 계획이 있는 곳은 총 54곳이나 된다. 개발촉진지구 18곳, 지역특화발전특구 5곳, 관광레저형기업도시 3곳, 관광단지 17곳, 관광특구 6곳, 경제자유구역 5곳이다. 홀수를 기준으로 했을 때 1,500홀이 넘으며, 면적도 무려 246,571,770㎡로 현재 운영 중인 골프장 면적과 비슷한 수치다.

개발특별지구 내 골프장 사업자는 지역개발·발전을 위한 사업을 명목으로 다양한 행정·재정 지원을 받는다. 규제특례, 인허가 절차 간소화(의제처리), 세제 혜택, 기금 지원은 물론 토지수용권까지 주어지기 때문이다. 법률에 따라서 많게는 96종이나 되는 인허가 절차를 의제처리할 수 있다. 개발촉진지구와 경제자유구역은 자금 융자를 비롯하여, 농지조성비나 개발부담금을 줄여주기까지 한다. 여기에 더하여 법인세·지방세·취득세와 같은 세금을 줄여준다. 민간 사업자라 할지라도 모든 개발특별지구에서 토지를 강제로 빼앗는 토지수용까지 가능하다. 개발특별지구에 골프장을 건설할 경우, 사업자는 개발특별법에서 정한 특혜를 고스란히 누리게 된다. 국가균형발전을 위한 개발특별지구는 골프장 특혜지구나 다름없는 것이다.

골프장 세금 납부액 최고 5배 감소, 지방세 40% 감소

정부가 2008년 발표한 골프장 중과세 완화에 따라 18홀 짜리 골프장이 납부하는 세금은 30억원에서 6억으로 약 24억원이나 줄어들었다. 시군구로 편입되는 지방세도 7.24억원에서 4.1억으로 줄어든다. 정부의 감세정책으로 골프장 지방세는 현재의 지방세 납부액보다 40%는 족히 줄어들 것으로 보인다.

개별 골프장에 대한 감세뿐만 아니라, 개발촉진지구, 지역특화지구, 기업도시와 같은 개발촉진지구에 건설되는 골프장은 이미 개발특별법에서 세금 감면이라는 세제 혜택을 받고 있다. 정부의 골프장 감세정책으로 골프장이 지역경제에 미치는 이익은 대폭 감소할 것이다.

녹색연합과 환경소송센터 제안

하나, 골프장은 공익시설이 아닌 영리목적을 위한 상업시설이다.

현행 법률 상 골프장은 영리목적을 위한 상업시설이지만 골프장을 건설하기 위해 토지수용이 가능하다. 체육시설로 국토계획법 제2조에 기반시설로 포함되기 때문이다. 골프장이 공익시설에서 제외할 수 있도록 법 개정이 필요하다.

둘, 토지강제수용은 위헌이다.

골프장 민간사업자에게 토지수용권을 허용하는 국토계획법 제95조 제1항은 헌법 제23조에서 보호하고 있는 재산권에 대한 본질적인 침해이다. 또한 토지강제수용은 주민들의 기본권인 헌법 제10조 행복추구권을 침해한다.

셋, 골프장은 체육시설이 아닌 관광휴양시설이다.

지난 20년간 골프장 건설의 주된 목적은 국민건강증진 등과 같은 체육시설이기 보다는 관광레저시설이다. 개발특별지구에 건설하는 대형 골프장 지구는 관광레저시설이 분명한 목적이다. 체육시설과 관광휴양시설 사이에서 모호한 정체성을 가지기 보다는 관광휴양시설로 본래의 위치를 찾아야 한다.

넷, 골프장 입지 규제 강화하고, 입지 기준을 다시 세워야 한다.

전국에 건설한 골프장이 주민생활과 환경, 생태에 미치는 피해와 영향 조사를 진행해 골프장 입지기준을 다시 세워야 한다. 또 정부가 추진하고 있는 골프장 입지 규제완화 정책이 과연 타당한지 전면 재검토해야 한다.

다섯, 영리시설인 골프장이 행정적·재정적 지원을 받아야 할 이유가 없다.

개발특별지구는 고유의 목적이 있지만, 하나같이 골프장을 선호하고 있다. 골프장 사업자는 개발촉진지구, 지역특화지구, 관광단지, 기업도시, 경제자유구역과 같은 개발특별지구에서는 골프장을 추진할 때 과도하게 행정적·재정지원을 받고 있다. 특혜라는 비난을 피하기 어렵다.

여섯, 골프장 대신 지역 공동체가 상생하는 지역발전방안 만들자.

골프장 계획이 세워진 마을 가운데 갈등이 발생하지 않은 곳이 없다. 골프장을 막기 위한 지역 주민들과 지차제의 갈등은 이제, 지역 특성을 살리고 지역공동체가 상생할 수 있는 방향으로 전환되어야 한다.

2008년 11월 11일

녹색연합

2008. 11. 11

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