입법신호등 취지
법안 발의는 국회의원과 정부만이 할 수 있다.
국회의원의 4대 역할과 권한은 입법, 재정, 일반국정, 외교.
법률의 제정 및 개정/폐지와 같은 입법권은 국회의원의 4대 역할과 권한 중 으뜸으로 볼 수 있다. 따라서 국회의원의 입법활동 내역은 의원의 성실성과 전문성을 가늠하는 주요 지표로서 투표 때 반드시 참조할 자료라 할 수 있다. ( 공약이행 여부는 공약신호등 코너에서 확인할 수 있다. )
이런 이유로 의원별 입법활동 내역을 입법신호등 코너에서 다양한 기준으로 상세하게 보도한다.
그 기준으로
대표발의안 건수 / 처리의안 건수 / 내역 / 통과율
법률안 대표발의 건수 / 법률안 통과 건수 / 내역 / 통과율
숫자 보도와
법안 발의 형태나 내용을 보는 질적인 평가 보도를 함께 할 것이다.
특히, 법안 발의 형태나 내용을 보는 질적인 평가는 중요한데
그 까닭은 18대 국회의원이 발의한 법안의 내용을 살펴보면 알 수 있다.
그 설명은 아래 경실련 자료로 대신한다.
아래서 지적한 문제점이 19대에서도 이어지고 있는 부분이 있다.
입법신호등 코너에서 이를 집중 점검하여 지속적인 보도를 할 것이다
투표 때 반드시 참조하기 바란다.
아래는 경실련이 2012년 2월 18일 발표한
18대 국회평가①-국회의원 법안발의 및 가결분석 내용에서 발췌했다. --- 보기 --- >
의원 발의의 문제점
- 18대 국회의원들이 발의한 법안의 내용을 살펴보면 대부분 법안 정비와 관련된 법안이 많았으며 특히 맞춤법을 바꾸거나 한 글자씩을 바꾸는 등 법안 건수 채우기식의 발의도 한 것을 알 수 있다. 한마디로 질 높은 법안을 발의했다는 평가를 내리긴 어렵다고 볼 수 있다. 특히 100건 이상 발의한 의원들의 건수를 합치면 총 2080건으로 18대 국회 의원들의 총 법안 발의 수에 약 1/5에 해당하는데, 그 내면을 보면 법안건수가 많아질 수밖에 없는 이유가 있었다.
동일한 규정의 적용을 받는 수개의 법안 일괄 제출
- 동일한 규정(양벌조항과 같은 처벌조항 개정, 면세대상 규정, 기관명 변경 등)의 적용을 받는 수개의 법안들을 한꺼번에 제출하는 경우가 많아 법안 발의수가 양적으로 증가하였다.
- 이 법안들의 대부분은 1-2개 조항을 수정하거나 제거·신설하는 내용들이 대부분이어서 법안 정비의 성격이 강한 법안이다. 물론 이러한 법안 중에서도 시급히 개선하지 않으면 국민들의 혼란을 가져오는 중요한 법안들이 있을 수 있으나 발의 건수에 비해 가결률이 떨어지는 점을 고려해보면 ‘한 건 이라도 더’식의 실적을 부풀리는 법안일 가능성이 커 보인다. 의원들이 법안들을 경쟁하듯 무더기 제출하여 정작 중요한 법안들이 국회 안에서 심도 있게 논의되지 못하는 경우가 발생하고 있는 현실이다.
※ 의원별로 구체적 사례를 살펴보면
<이명수 의원>
① 세종특별자치시 설치에 따른 자치구역을 정비하는 법안 일괄 제출
- 이명수 의원은 2011년 5월 25일, 26일 이틀 간「세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법」에 맞추어 “특별시·광역시·도·특별자치도”를 인용하는 부분 등에 “특별자치시 또는 특별자치시장”을 추가하려는 개정안을 101건 발의하였다.
② 영업주 책임주의에 관한 양벌 규정이 적용되는 법안 일괄 제출
- 양벌규정을 개정하는 내용으로 영업주가 종업원 등에 대한 관리·감독상 주의의무를 다한 경우에는 처벌을 면하게 하는 법안 90건을 일괄 제출하였다. 이 법안은 본래 양벌 규정이 적용되는 361건의 법안으로 2008년 10월 말 야당의 반발로 일괄 철회 되었다가 규제개혁특위 여야 간사인 이명수 의원, 김종률 의원(90건/민주통합당), 진수희 의원(90건/한나라당), 위원장인 정진석 의원(91건/한나라당)에 고르게 나뉘어 재발의 되었다.
이 외에도 이명수 의원은 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률이 개정되어 같은 법 제52조에서 “한국정보보호진흥원”이 “한국인터넷진흥원”으로 변경하는 등의 동일 법안에 단순 적용되는 법률안 수개를 일괄 제출하였는데, 종합해 볼 때 이명수 의원은 발의한 349건의 법안 중 2/3 정도의 법안을 동일한 규정이 적용되는 단순한 개정으로 일괄 제출하였다고 볼 수 있다.
- 100건을 넘게 발의한 진수희 의원과 김종률 의원도 같은 날 동일한 규정에 관련된 법안을 각각 90건씩 제출하였으며, 이 법안들을 제외하면 두 의원 모두 13건의 법안에 불과하다. 김종률 의원은 의원직을 상실하여 13건의 법안발의를 했다 해도 진수희 의원은 2008년 11월 28일 이후 13건의 법안(14건 중 1건은 철회)만을 제출하였다.
<강창일 의원>
① 민법 개정으로 인한 후견계약제도 시행에 따른 관련 법 조항 정비 내용을 담은 법안 일괄 제출
- 강창일 의원은 2011년 12월 8일, 9일 이틀 간 민법 개정으로 2013년 금치산·한정치산 제도가 폐지됨에 따라 제조업이나 에너지 사업 등의 결격 사유자에 해당하는 자들을 금치산자와 한정치산자를 피성년후견인, 피한정후견인으로 대체하는 법안 24건을 발의하였다.
<권경석 의원>
① 하위법령에 의하여 조례 내용 및 존립 여부가 좌우되는 문제점을 해소하는 조항을 정비하거나 신설하는 내용을 담은 법안 일괄 제출
- 사업용지 분할 면적 등과 같은 시행규칙의 개정에 따라 조례로 정할 수 있는 근거가 없어져 해당 부처의 임의 결정에 따라 조례로 정할 수 있는 근거가 없어지는 것을 방지하기 위하여 조례 위임 규정을 법률에서 정하도록 하는 내용을 담은 법안 34건을 2009년 10월 16일에 일괄 제출하였다.
② 위원회의 위법한 결정시 재심 등이 가능토록 하는 규정이 적용되는 관련 법안 일괄 제출
- 권경석 의원은 민주화운동 관련자 명예회복 및 피해보상과 관련한 법안들로 개정 내용이 모두 위원회가 위법한 결정을 하는 경우 국무총리가 재심이나 소송을 제기할 수 있도록 규정하는 법안 17건을 2009년 3월 5일 제출하였다.
③ 지방행정체제 개편에 관한 특별법에 따라 도지사로 규정되어 있는 경우를 창원시장이 책임 주체로서 업무를 수행할 수 있도록 변경하는 조항을 담은 법안 일괄 제출
- 인구 100만 이상의 대도시인 창원시가 생기면서 경남 도지사와 창원시장의 업무 수행 주체를 명확히 하도록 관련 법안 10건에 변경 내용을 담아 제출하였다.
④ 맞춤법 표기를 바꾸는 법안 정비 일괄 제출
- 단 3건(형법 일부개정안, 형사소송법 일부개정안, 민법 일부개정안)의 법안이지만 ‘받어’를 ‘받아’로 표기하는 것으로 단순 법안 정비의 내용으로 제출하였다.
<박은수 의원>
① 민법 개정으로 인한 후견계약제도 시행에 따른 관련 법 조항 삭제 내용을 담은 법안 일괄 제출
- 박은수 의원은 2011년 12월 9일, 같은 해 3월에 있었던 민법개정안 통과에 따라 종전의 한정치산·금치산 제도가 폐지되었음에도 기존 법률에 이 같은 용어들이 존재해 ‘결격사유에서 금치산자·한정치산자를 삭제하는 내용으로 50건의 법안을 제출하였다.
- 위와 동일한 내용을 가진 법안이 5일 후인 12월 14일 전현희 의원에 의해 발의되었다. 전현희 의원은 자격요건 혹은 결격사유에서 금치산자 또는 한정치산자를 삭제하는 내용을 담은 ‘금융지주회사법 일부개정안’, ‘근로자직업능력 개발법 일부개정안’ 등의 법안 10건을 일괄 제출하였다.
② 장애인 시설 설치, 정신질환자의 면직 규정 삭제 등이 적용되는 관련 법안 일괄 제출
- 2009년 4월 3일 정신질환자에 대한 면직 규정을 삭제하거나 장애인 시설 설치와 관련된 내용이 대부분인 법안 46건을 2009년 4월 3일 발의하였다.
<김춘진 의원>
① 입양을 활성화 하려는 조항을 신설하려는 법안 일괄 제출
- 김춘진 의원은 피입양자가 가정에 적응할 수 있도록 입양자에게 6개월 이내에서 휴직을 할 수 있도록 하는 내용의 조항이 적용될 수 있는 국가공무원법 일부개정안, 지방공무원법 일부개정안, 교육공무원법 일부개정안 등 5건의 법안을 2010년 5월 11일 일괄 제출하였다.
② 정실질환자와 마약류중독자의 결격사유를 완화하는 내용을 담은 법안 일괄 제출
- 2009년 6월 18일에 29건을 일괄 제출한 이 법안들은 업무수행에 지장이 없을 정도의 경미한 정신질환자와 마약류중독자의 경우, 사회참여와 자립을 가능하도록 결격사유를 완화시키는 내용을 담고 있다.
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동일한 법률 개정안 줄지어 제출
- 동일한 법률안을 내용을 달리해 줄지어 제출하는 경우도 상당수 나타나고 있다. 한두 조항의 개정 내용만으로 일단 법안을 제출하고 이후 얼마 되지 않아 다른 한두 조항을 고치거나 신설하는 내용으로 법안을 재발의 하는 사례가 많이 나타났다. 심지어 3일 연속으로 제출되는 경우도 있었는데 이는 법안에 대해 종합적·체계적 검토를 거치지 않음으로 인한 것이라 평가할 수 있고, 발의 건수를 높이기 위한 것이라는 비판을 피하기 어렵다.
- 특히 동일한 법률 개정안 중 가장 많은 수를 기록한 것은 조세특례제한법으로 이 법안에만 개정안이 343건을 기록하였고, 공직선거법(211건), 국회법(147건), 국가재정법(142건), 도로교통법(125건), 소득세법(116건) 등이 뒤를 이었다.
※ 의원별로 구체적인 사례들을 살펴보면
<오제세 의원>
- 오제세 의원은 동일 법률에 대한 개정안 3차례 이상 제출을 가장 많이 기록하였다. 특히 개정안을 제출한 날짜 간 차이가 별로 나지 않은 경우가 대부분이었다.
- 대표적으로 조세특례제한법 개정안을 19차례나 제출하였는데, 2008년엔 6월 30일, 7월 1일, 7월 2일로 3일 연속으로 제출하였으며 2011년엔 2월 10일, 2월 11일, 3월 9일, 3월 21일, 3월 31일, 4월 21일, 7월 1일, 8월 1일, 8월 11일, 8월 24일, 10월 14일로 11차례 줄지어 제출하였다.
- 그 밖에도 통계법 개정안은 2011년 3월 15일, 3월 17일, 3월 22일 3차례, 국민건강보험법은 4차례 중 2차례(2011년 2월 21일, 2월 28일), 부가가치세법 개정안은 6차례 중 2차례(2010년 3월 3일, 3월 12일) 등 개정안을 제출한지 며칠 지나지 않아 동일한 법률에 대한 개정안을 연이어 제출하였다.
<이명수 의원>
- 지진재해대책법 일부개정안을 ‘주요 민간건축물의 내진성능평가 및 내진보강’의 내용으로 2011년 8월 30일 제출하였고, 같은 해 11월 7일 내진성능 목표를 설정하는 내용을 추가하여 2차례 제출하였다.
지방자치법 일부개정안을 각각 한 조항의 명칭을 고치거나 신설하는 등 6차례(2008년 12월 11일, 2009년 5월 28일, 2010년 4월 20일, 6월 29일, 2011년 2월 7일, 5월 25일)에 걸쳐 제출하였고, 국가공무원법 일부개정안을 4차례(2010년 1월 21일, 4월 7일, 8월 20일, 2011년 7월 13일) 잇따라 제출하였는데 특히 2010년 1월 21일과 2011년 7월 13일에 제출한 법안 내용은 서로 다를 게 없었다.
- 이 외에도 지방세법(6), 지방공무원법(4) 정부조직법(5), 장애인복지법(2), 자연공원법(2), 의료법(3), 의료급여법(2), 소방공무원법(3), 도로교통법(3), 노인복지법(3) 개정안 등 2-3차례 잇따라 제출한 법안이 총 81건에 달한다. (괄호안은 차례수)
<강창일 의원>
- 지방자치법 3차례, 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 8차례, 공직선거법 6차례, 국회법 4차례, 항공법 3차례씩 제출하였는데, 항공법 같은 경우 같은 조항의 신설을 3차례(2008년 6월 18일, 2009년 1월 14일, 2010년 9월 1일) 개정안에서 모두 다루고 있다. 그리고 두 차례씩 잇따라 제출한 법안들로 중소기업 창업 지원법, 근로기준법, 도로교통법, 대덕연구개발특구 등의 육성에 관한 특별법, 대·중소기업 상생협력에 관한 법률, 근로기준법, 국가공무원법, 건설산업 기본법, 건축법, 국가재정법등 줄지어 제출한 법안이 총 44건이다.
<김우남 의원>
- 김우남 의원의 경우 고용보험법을 2011년 12월 9일, 12월 14일 잇따라 제출하였고 조세특례제한법 일부개정안은 2008년 6월 18일부터 2011년 11월 22일까지 11차례 제출하였다. 특히 조세특례제한법 일부개정안은 같은 조항이 중복되는 경우가 3건 있었다.
- 국가재정법(7), 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(6), 소득세법과 지방세특례제한법은 4차례씩 위와 비슷한 경우를 가지고 제출하였다. 이외에도 건강기능식품에 관한 법률, 농어업재해대책법, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률, 문화예술진흥법, 민법, 비료관리법, 사회복지사업법, 산업재해보상보험법, 지방세법, 한부모가족지원법, 한국마사회법, 항공법, 지방자치법의 개정안은 2차례, 국민연금법, 국회법, 산림조합법, 식품위생법, 장애인복지법은 3차례씩 제출하여 총 69건의 동일법률 개정안 발의를 하였다.
<기타 의원들>
- 이주영 의원은 공직선거법 개정안을 6차례 발의했는데, 그 중 3차례(2008년 7월 23일, 7월 24일, 7월 25일)는 3일 연속 제출한 것으로 나타났으며 모두 한두 조항을 개정하는데 그치는 내용이었다. 전현희 의원도 식품위생법 개정안을 11차례 잇따라 발의하고 이 외에도 ‘의료법’, ‘약사법’, ‘정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률’ 일부개정안 등 11개의 법안에 대해 모두 3차례 이상 한 두 조항을 개정하거나 신설하는 내용의 발의를 하였다. 양승조 의원의 경우도 마찬가지로 공직선거법 개정안을 6차례, 국회법 개정안은 8차례 잇따라 제출하는 등 동일 법률에 대한 개정안을 줄지어 제출하는 경우는 100건 이상의 발의건수 실적을 올린 의원 외에도 비일비재하다.
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철회법안과 철회 후 재발의 급증
- 18대 국회는 1만 건이 넘는 법안을 발의하고 그 중 492건을 철회 하였다. 이는 18대 국회 총 발의 안건 수에 비교해 보면 그리 대수롭지 않은 숫자지만, 16대·17대 국회의 철회건수와 비교했을 때 약 6배, 10배 정도가 증가했다는 것을 알 수 있다.
- 특히 492건 중 361건의 법안은 모두 ‘영업주가 종업원 등에 대한 관리․감독상 주의 의무를 다한 경우에는 처벌을 면하게 하도록 양벌규정’을 개정하는 동일한 내용의 적용을 받는 법안들로 모두 1인발의 형태를 띠고 있다. 이들 법안들은 당론으로 발의되었다가 야당의 반발로 규제개혁특위로 넘기게 되면서 2008년 11월 28일 모두 철회된 법안들이다.
- 위에서 언급한 361건을 제외한 철회건수는 131건으로 나타나는데, 한 건이라도 철회한 의원들은 91명이었으며 이 중에서 49명의 의원이 61건의 철회된 법안을 재발의 하였다. 이 의원들은 법안을 발의한 후 철회하고, 또다시 동일한 내용으로 발의하는 형태의 양상을 보였는데, 이는 법안 발의 실적에 급급해 법안의 실효성이나 타당성을 충분히 검토하지 않고 발의한 것으로 보인다.
물론 시간이 지나 관련법이 개정되어 철회하거나 충분히 재검토되어 반드시 수정되어야 할 내용을 수정하기 위해 법안을 철회하는 경우는, 발의한 법안을 끝까지 책임지고 처리하기 위한 노력으로 볼 수 있다. 하지만 대다수의 철회법안과 철회 후 재발의 된 법안 내용을 살펴보면 한두 가지 변경사항을 제외하고는 일치하거나 철회법안과 재발의 법안 내용이 동일한 경우도 있었다.
※ 의원별로 구체적인 사례들을 살펴보면
김재윤 의원은 2010년 4월 14일과 7월 15일에 ‘조세특례제한법 일부개정안’을 발의하고 2010년 9월 27일에 철회하였다. 그리고 이날 다시 동일 법률의 개정안을 재발의 하였는데, 그 전에 발의한 법안 정비 내용을 바탕으로 한 두 개 수정하는 조항을 추가하여 제출하였다.
고흥길 의원의 경우엔 2008년 10월 31일에 발의한 ‘전통사찰보존법 일부개정안’을 같은 해 12월 26일에 철회하고 그날 다시 기존에 발의한 주요 개정내용 중 ‘라’항목을 삭제하여 제출하였다.
김용태 의원의 경우는 ‘여신전문금융업법 일부개정안’을 2009년 4월 16일 발의한 후 4일 뒤인 20일에 철회 후 이날 다시 법안을 수정하여 제출하였는데, 조항의 숫자만을 수정한 것을 보면 처음 발의 시 항목에 대한 검토가 부족한 졸속입법으로 볼 수 있다.
라. 안 제16조의4제3항 신설 → 라. 안 제16조의3제3항 신설.
마. 안 제16조의4제5항 신설 → 마. 안 제16조의3제4항 신설
사. 안 제19조제1항 및 제3항 → 사. 안 제19조제1항
김성조 의원의 경우 2010년 10월 27일에서 이틀 후인 29일에 ‘조세특례제한법 일부개정안’을 철회 후 재발의 하였다. 이 밖에도 공성진, 김영진, 김선동, 권영진, 김유정, 김희철, 박대해, 박종희, 서상기, 손숙미, 송민순 의원 등 다수의 의원이 법안을 철회하고 며칠이 지나지 않아 동일한 내용 혹은 한 두 조항만을 추가하여 다시 발의하였다.
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정부를 대신해 발의하는 청부발의 증가
- 의원들이 정부를 대신해 법안을 발의하는 이른바 청부입법은 계속해서 늘어나고 있는 것으로 보인다. 정부는 예산이 많이 투입되는 법률을 만들려면 예비타당성 조사를 받아야 하며 이 밖에도 관련정부부처의 협의와 차관회의, 국무회의 등을 거쳐야 한다. 그러나 의원을 통해 발의하면 이러한 복잡한 검토 과정을 거치지 않아도 되기 때문에 의원들을 이용해 원활히 법안을 발의하는 것이다. 의원들 입장에서는 발의 건수를 늘릴 수 있다는 점에서 입법기관으로서 전혀 부끄러워하지 않고 정부의 ‘꼼수’에 동참하고 있는 상황이다. 이러한 청부입법은 사회적으로 큰 논란이 되고 있는 법안들인 경우가 많아 더욱 문제라고 할 수 있다.
- 청부입법의 경우 언론이나 정치권 등에서 제기되지 않으면 거의 파악하기 어려운 상황이어서 상당수의 청부 발의가 있을 것으로 보인다. 정부를 대리한 우회 입법은 법안 입안 단계에서의 분석이나 평가가 제대로 이루어지지 않고 법안에 대한 의원의 책임성을 담보하지 못하는 문제점이 있다. 특히 규제와 관련한 법안은 정부에서 여러 단계의 심사를 거치며 검증을 받고 꼭 필요한 경우에만 국무회의를 통과하지만 의원입법은 의안의 타당성이 부족해도 발의자의 정치적 영향력이나 당리당략에 따라 국회를 통과하는 경우가 많다. 의원들은 규제 법안에 대한 이해가 부족해 비현실적인 규제가 생기기도 한다는 점에서 검증을 회피하는 우회 법안의 문제점은 심각하다고 볼 수 있다.
- 대표적인 사례로 장광근 의원(한나라당)이 2008년 11월 4일에 발의하여 2009년 4월 1일에 수정 가결된 ‘한국도로공사법 일부개정안’이 있다. 이 법안은 경찰차, 교통단속용 차량, 긴급수송차량 등 공익서비스에 대해 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가 또는 당해 공익서비스를 직접 요구한 자가 부담하여야 한다는 조항(제16조의2) 등을 신설한 것이다. 한국도로공사는 경찰차나 구급차가 고속도로 통행료를 감면받아 이에 대한 수입이 깎이는 게 아까워 공익서비스용으로 고속도로를 이용해도 돈을 내도록 하고 싶었던 것이다. 이를 상위 부처인 국토해양부가 장광근 의원을 통해 발의한 것이다. 장광근 의원은 2009~2010년에 한나라당 사무총장직을 역임했으며 현재 국회의 국토해양위원회 위원장을 맡고 있어 정치적 영향력으로 충분히 국회를 통과시킬 수 있는 역량이 되었던 것으로 보인다.
- 이 외에도 원자력 육성 지원을 위한 ‘저탄소녹색성장기본법’(신상진의원/2010.1), 금산분리 완화법안인 ‘금융지주회사법 개정안’(공성진의원/2008.10), ‘은행법 개정안’(박종희의원/2008.10), 인터넷실명제와 관련한 법안인 ‘정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 개정안’(성윤환의원/2008.12) 등 입법예고한 정부안 그대로 발의하거나 삭제된 정부의 안을 그대로 베끼는 형태가 있었다. 위와 같은 법안은 사회적인 논란을 가져왔던 것으로 정부가 입법논란을 피하고 입법기간을 단축하고자 의원발의를 활용한 것으로 볼 수 있다.
의원 법안 발의에 대한 가결 문제점
◉ 가결 내용 분석
- 앞서 지적한 바 있는 동일한 규정의 적용을 받는 법안들의 일괄 제출은 발의 건수가 많은 만큼 가결 건수 또한 많았다. 특히 정진석 의원, 김종률 의원, 이명수 의원, 진수희 의원 네 명이 가결시킨 법안들은 규제개혁특위를 통해 여야합의에 의해 나누어 발의한 양벌규정 적용 관련 법안들이어서 사실상 의원 개인의 노력이라기보다는 여야 합의에 의한 가결이라 볼 수 있다.
- 양벌규정과 같이 상호 연관되어 있어 가결될 수밖에 없거나 동일한 규정의 적용을 받는 법안들이 가결되는 경우가 대다수였다.
의원 입법 발의의 개선 방안
이번 분석 결과에서 보듯이 18대 국회 4년여 동안 의원들의 법안 발의 건수는 폭발적으로 증가하여 기록적인 수치를 기록했다. 하지만 발의대비 가결건수나 각 법안의 내용으로 볼 때, 발의 건수 실적 올리기 및 법안에 대한 신중한 검토의 부재 등 질적으로는 부실한 입법이 계속 되고 있고, 단순 법안 정비 성격의 입법들이 대다수를 차지하고 있다. 부실한 법안들이 한꺼번에 제출됨으로 인해 정작 중요한 법안들이 심의에 있어서도 소홀해지거나, 시간에 쫓겨 부실하게 논의되고 있다는 지적도 제기되고 있다. 심지어 현재 계류 중인 대다수 법안들은 처리가 되지 못한 채 자동 폐기되어 18대 국회와 그 수명을 다할 것이라 예상된다. 따라서 의원 개개인들이 법안발의에 있어 책임성을 갖고 보다 체계적인 연구와 내실 있고 완성도 높은 발의를 하기 위해 성실히 노력을 해야 할 것이다. 또한 이를 위해 차기 19대 국회에서는 의원 입법을 보다 내실 있게 만들기 위한 개선 방안들이 조속히 마련되어야할 것이다.
1) 입안단계에서의 입법예고 도입
- 정부가 법안을 발의할 때 일정기간 입법예고하는 것과 같이 의원이 발의하는 법안도 의무적으로 일정기간 입법예고를 통해 이해관계인들을 대상으로 다양하게 의견을 청취하고, 이를 종합해 발의 법안에 포함하도록 해 이후 입법 심의 과정에 반영토록 하는 것이 필요하다.
- 현재 국회법(제82조의2)에는 의원발의 법률안에 대한 입법예고 규정이 있지만, 이 규정은 의무가 아닌 임의적으로 운영되고 있어 사실상 사문화된 상황으로 입법예고는 시행되지 않고 있다. 국회법에는 입법예고의 방법과 절차 등을 국회 규칙으로 정한다고 규정하고 있지만 이와 관련한 국회 규칙은 제정되지 않고 있는 현실이다. 국민참여를 확대케 하는 계기이자 의원들이 보다 내실 있고 신중한 입법을 할 수 있도록, 법안 발의 단계나 법안 심의 前 단계에서 입법 예고가 이루어질 수 있게 입법예고 절차와 방법에 관한 규칙을 조속히 제정하여 이를 실천해야 하겠다.
2) 입법공청회와 청문회의 실효성 확보
- 현재 국회법상 제정 법률안 및 전문개정법률안에 대한 위원회 심사 시 공청회나 청문회 개최를 의무화하고 있다. 하지만 위원회 단계에서의 심의과정에서 의결로 공청회나 청문회를 생략할 수 있다는 예외규정을 두고 있어 생략하는 경우가 많으며 입법 청문회는 거의 개최된 적이 없다.
- 부실한 법안의 무분별한 제출을 막고 다양한 의견 수렴을 통해 법률안의 타당성, 효율성, 위헌성 여부를 검토할 수 있도록 공청회나 청문회를 적극적으로 활용해야한다. 위원회의 법안심의단계에서는 사문화된 청문회를 활성화시켜 보다 효율적인 심의를 하도록 하는 방안을 검토해볼 필요가 있다.
- 국민들의 다양한 의사와 요구를 수용하는 제도적 장치의 보완으로서, 입법의 질적 향상을 도모하고 나아가 국회의 대표기능과 사회통합기능을 보다 적극적으로 수행할 수 있게끔 활용하여야 할 것이다.
3) 입법지원 조직 강화를 통한 법안 발의 전 입법 조사, 심사 절차 강화
- 법안의 질보다는 실적 늘리기, 마구잡이식 법안 제출이나 정부 입법을 대신하는 이른바 청부 입법을 막기 위해서는 의원입법의 입안 과정을 정부 입법 절차와 같이 국회에 법안을 제출하기까지의 절차를 까다롭게 만들 필요가 있다. 법안 제출 전 규제심사나 비용추계에 대한 평가, 위헌성에 대한 사전 검토 등을 할 수 있도록 하는 방안을 고려해볼 필요가 있다.
- 의원들의 입법 활동을 지원하는 위원회의 전문위원 외에 법률안을 체계적으로 성안하여 제공하는 국회사무처의 법제실, 법률안의 소요비용을 추계하는 국회예산정책처, 입법자료수집과 추상적인 정책의 구체화를 담당하는 국회입법조사처 등이 있다. 이러한 입법지원조직들의 인원 및 전문성 확보 등을 통해 의원들의 입법 활동을 적극적으로 지원할 수 있도록 하는 방안이 필요하다.
4) 의원입법 발의절차에 관한 세부적 규칙 제정
- 의원들이 보다 신중하고 완성도 높은 법안을 발의할 수 있도록 앞선 다양한 개선방안들을 포함해 입안에서부터 법안을 국회에 제출하기까지의 전 과정에 대한 절차를 규정할 필요가 있다. 입법을 위한 조사 분석, 관련기관과의 협의, 입법예고, 공청회 등의 절차를 규정함으로써 법안의 타당성과 효율성을 높이도록 해야 할 것이다.
5) 국회운영의 민주성 강화
- 원내교섭단체 구성 요건을 완화하여 국회의 의사를 원활하게 운영하여야 한다. 국회에서 일정한 정당 또는 원내단체에 소속하는 의원들의 의사를 사전에 통합 / 조정하여 정파 간 교섭의 창구역할을 하며, 의장과 교섭단체 대표의원의 협의가 국회운영의 주요 결정과정에 있어 필수적인 부분 일만큼 교섭단체의 권한은 크다고 할 수 있다. 따라서 상대적으로 권한이 약한 소수정당의 의견을 반영하고 참여를 보장하며 나아가 이들의 의회 내 발언권 확보 및 법안 발의와 처리의 공정성 강화를 위해, 교섭단체 구성요건인 현행 20명이상의 소속의원을 가진 정당의 기준을 완화할 필요가 있다.
- 실제 교섭단체를 구성하지 못한 소수정당의 발의건수 대비 가결률과 교섭단체를 구성한 여야 거대양당과의 가결률을 비교해보면 현격한 차이가 나타난다. 이뿐만 아니라 국회운영에 있어 비교섭단체 정당은 많은 차별을 받게 된다. 소수정당의 다양한 목소리를 반영하며 국회운영의 민주성을 강화하고 정치적 책임성을 증대하기 위해, 교섭단체 구성 요건을 완화하여 보다 많은 정당이 국회 기본운영에서 배제되지 않도록 하며, 나아가 거대정당간의 대립의 완충지대이자 밀실정치의 견제장치로서 역할을 수행하도록 하여야 할 것이다.
