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  개헌담론을 진단한다. 내용이 길어 세편으로 나눠서 보도한다. 87년 체제의 문제점과 독일-오스트리아 권력구조모델 1 최태욱 한림국제대학원 교수. 이언주 경기도 광명시 을 국회의원 주최
  글쓴이 : 발행인     날짜 : 14-12-21 16:33    






87년 체제의 문제점과 독일-오스트리아 권력구조모델 1)

최태욱 한림국제대학원 교수

1) 이 글은 국회연구단체 ‘소통과 상생을 위한 헌법연구모임’의 의뢰로 필자가 작성한 연구용역 보고서를 본 토론회의 취지에 맞게 일부 수정한 것임을 밝힌다.

 

I. 개헌론의 부상 : 승자독식 체제에서 합의제 민주체제로

○ 권력독점형에서 권력분점형으로의 헌법 개정 요구는 ‘87년 체제’의 성립 이후 끊임없이 분출돼왔지만, 최근의 개헌론은 과거의 것들과 사뭇 다른 양상을 보이고 있음. 그 어느 때보다도 다양한 주체가 적극적인 태도를 취하며 분명한 명분을 내세워 상당히 체계적인 방식으로 개헌문제를 제기하고 있음

○ 정계와 경제계 그리고 시민사회의 여러 주체들 사이에서 권력구조의 개편을 위한 개헌 논의가 활발히 이루어지고 있으나 그 중에서도 가장 강력한 개헌 추진 집단은 새누리당, 새정치민주연합, 정의당 등의 국회의원들이 초당적으로 구성한 ‘개헌추진 국회의원 모임’임
- 이 모임의 공동회장인 새정치민주연합의 우윤근 원내대표는 “새로운 대한민국의 미래를 위해서는 다수결에 의한 승자독식의 제왕적 대통령제를 폐하고 협의 민주주의 형태의 분권형 또는 내각제 개헌이 이뤄져야 한다”며 “이제는 ‘87년 체제’의 종언을 고해야 한다”고 말함으로써 개헌 추진의 궁극적 목표가 ‘87년 승자독식 체제’의 ‘합의제 민주체제로의 전환’임을 천명한 바 있음

○ 이제 그 수명을 다한 87년 민주체제를 폐하고 합의제 민주체제를 새롭게 구축해야한다는 점, 그리고 그를 위해서는 현행 제왕적 대통령제를 의원내각제나 분권형 대통령제 등으로 개편해야 한다는 점에 대해서는 좌와 우, 진보와 보수에 걸쳐 이미 광범위한 사회적 공감대가 형성돼 있음

○ 최근엔 특히 독일식 의원내각제와 오스트리아식 분권형 대통령제가 한국의 미래 권력구조 모델로서 상당한 관심을 끌고 있음
- 이 글에서는 두 모델을 도입할 경우 예상되는 개혁 효과를 살펴보고, 한국적 현실에서의 도입 가능성 및 적용 가능성을 가늠해 봄
- 이 글에 따르자면, 양 모델 모두 상당한 개혁 효과를 낼 수 있는 훌륭한 대안임에 분명하나 한국적 현실에서는 독일식 의원내각제보다는 오스트리아식 분권형 대통령제의 도입이 더 수월함
- 다만 오스트리아식 분권형 대통령제가 명실상부한 합의제형 권력구조로 순작동하기 위해서는 한국 정당체계의 ‘구조화’가 선행 혹은 병행될 것이 요구됨

 

II. 의원내각제의 도입 가능성과 한계

1. 의원내각제 도입의 개혁 효과

○ 의원내각제를 도입할 경우 다음과 같은 개혁 효과가 나타나며 87년 체제의 제왕적 대통령제 폐해를 시정할 것으로 예상됨

○ 첫째, 행정부와 입법부 간에 힘의 균형이 유지됨에 따라 행정부의 독주 가능성이 현저히 낮아짐
- 의원내각제의 행정부는 의회에서 구성되어 의회에 대해 책임을 지기 때문
- 통상적인 의원내각제에선 의회는 내각불신임권을 행정부는 의회해산권을 가짐

○ 둘째, 지역주의와 금권정치를 부추기는 제왕적 대통령제의 부작용이 제거됨
- 그러한 부작용은 바로 무소불위의 ‘대권’ 쟁취를 위한 대선 과정에서 집중적으로 발생하곤 하였으나 의원내각제에서는 그러한 대선 자체가 존재하지 않음
- 의원 선출 과정에서도 정당들은 지역감정의 활용과 같은 극한 자극은 상호 삼가게 될 것임. 의원내각제는 합의제적 권력구조이므로 거기서는 서로 다른 여러 정당들 간의 협조와 타협이 지속적이고도 교차적으로 일어난다는 사실을 모두가 알고 있기 때문
- 또한 행정부는 의회에서 구성되므로 지금과 같이 대선에 투여되는 막대한 선거비용의 낭비도 방지됨

○ 셋째, 정당정치의 활성화를 촉진함
- ‘대권’의 정치적 구심력은 이념이나 정책 기조를 뛰어넘을 정도로 막대하므로 한국의 정당(정치인)들은 대통령이나 대통령감을 중심으로 이합집산을 거듭해왔고, 따라서 이념·가치·정책 중심의 ‘정당의 구조화’ 작업은 진척될 리 없었음
- 그러나 의원내각제에서는 인물이 아닌 정당이 주체가 됨. 총리와 장관들은 각각 그들이 속한 정당의 내부규율은 물론 내각 전체의 집단적 의사결정과정, 그리고 무엇보다 의회의 견제에 의해 제도적으로 구속됨
- 여기에 제왕적 대통령제에서와 같은 반정당적, 반의회적 정치행태가 자리 잡을 틈은 거의 생기지 않고, 따라서 정당은 정치의 중심에 설 수 있게 됨

○ 넷째, 대통령제에서 자주 문제가 되는 여소야대 혹은 분점정부 상황이 발생하지 않고, 따라서 그에 따른 정부와 의회간의 교착 그리고 그로 인한 정부의 수행능력 장애 등이 일어나지 않음
- 사실 분점정부 상황은 다당제-대통령제에서는 가끔 혹은 빈번히 일어나는 현상 정도가 아니라 오히려 ‘정상상태’에 가까움. 다당제와 대통령제의 만남은 제도적 부조화 문제를 수시로 일으키는 “곤란한 결합(difficult combination)”이라고 평가받는 이유임(Mainwaring 1993).
- 이것은 반드시 ‘이원적 정통성’의 문제 때문만이 아니라, 다당제에서는 대통령이 ‘정당권력(partisan power)’을 확보하기가 쉽지 않기 때문임(이종찬 2000, 45)
2)
2) 대통령의 정당권력이란 행정부가 국정을 원활히 수행함에 있어 필요한 정당(들)의 지지를 안정적으로 획득할 수 있는 능력을 의미. 집권 여당이 의회의 다수당 지위를 차지하고 있을 경우에는 대통령이 원하는 정책안이 성공적으로 법제화될 가능성이 당연히 높은데, 이는 대통령이 다수당인 여당을 통해 정당권력을 누릴 수 있기 때문임. 그러나 다당제에서는 의석이 여러 정당에 의해 나눠지기 때문에 어느 한 정당이 의회의 과반 의석을 안정적으로 차지하고 있기는 쉽지 않음. 여당이라고 예외인 것은 아님. 결국 소수파 여당과 다수파 야당연합이 의회 구성의 일반적 형태가 되고, 따라서 분점정부 상황 역시 일반적임. 

- 그런데 의원내각제에서는 의회만이 유일하게 선거를 통해 국민으로부터 직접 정통성을 부여받으므로 대통령제에서와 같이 이원적 정통성에 따른 분점정부의 발생 문제는 아예 존재하지 않음. 게다가 의원내각제에서는 (연립)내각의 구성 자체가 의회에서 실질적 다수를 차지하는 정당(들)에 의해 이뤄지므로 (돌발변수가 개입하지 않는 한) 수상 혹은 총리가 의회 내에서의 정당권력 부족 문제로 고생하는 일은 애초부터 생기지 않음

○ 다섯째, 행정부의 민주적 책임성이 높아짐
- 국민 직선으로 선출된 임기제 대통령은, 특별히 탄핵의 사유 등이 발생하지 않는 한, 임기 중 국민이나 국회에 대하여 책임을 지지 않음. 독주나 독선이 용이한 구조라는 것
- 그러나 의원내각제의 행정부는 의회에서 구성될 뿐만 아니라 임기 보장이 없으므로 내각불신임권을 쥐고 있는 의회에 대하여 항시적으로 책임을 져야하는 위치에 있음
- 행정부의 실정이 중차대할 경우 의회는 국민을 대신하여 바로 응징할 수 있음

○ 여섯째, 행정부의 ‘정책 안정성’이 제고됨
- 미국과 영국 등에서 볼 수 있듯, 대통령제에서는 물론이고 양대정당체계의 의원내각제에서도 선거 이후 정권이 바뀌게 되면 국가의 이념이나 정책들이 일시에 전환되는 경우는 흔한 일임. 양자 모두 승자독식의 권력집중형 구조이기 때문임
- 이와 달리 합의제 민주체제의 다당제-의원내각제 국가에선 한번 형성된 주요 정책기조는 대개 커다란 변화 없이 상당 기간 지속됨. 1980년대와 1990년대의 전 세계적인 신자유주의 극성기에도 보편주의 복지체제 기조가 그 이전과 별 다름 없이 유지됐던 유럽의 선진 복지국가들은 모두 합의제민주체제를 갖춘 나라들이었음을 상기할 필요가 있음

 

2. 의원내각제 도입의 어려움

○ 지금까지 본 바와 같이, 권력분산형 의원내각제로의 전환은 여러 가지 훌륭한 개혁 효과의 발생을 기대케 함. 그러나 한국의 의원내각제 도입은 쉽게 결정할 수 있는 일은 아님. 몇 가지 고민해야 할 지점이 있는바, 그 중 가장 중요한 두 가지 문제만 언급하자면 다음과 같음

○ 첫째는 한국과 같이 왕이 없는 나라가 의원내각제를 도입할 경우, 모든 국민을 대표하는 초당파적 국가원수 혹은 “권위중심체”의 부재로 인해 국가나 사회통합의 안정적인 구심점 확보가 어려울 수 있다는 점(황태연 2005, 52-53)
- 실제로 입헌군주국이 아닌 유럽 공화국들은 거의 모두가 의원내각제 대신 분권형 대통령제를 택하고 있음
- 한국이 만약 의원내각제를 택하면서 이 난점을 해결하고자한다면 독일이 그랬듯이 상징적 국가원수로서의 대통령을 따로 둘 수도 있을 것임. 이때 대통령의 선출은 의회가 할 수도 있고, 국민이 직접 할 수도 있음. 다만 그 대통령에게는 한국적 맥락에서 국가원수로서의 상징적 의미가 충분히 발휘될 수 있을 정도의 지위 및 권한은 주어져야할 것임

○ 두 번째는 과연 한국의 시민들이 87년 민주화 운동의 ‘쟁취물’인 직선 대통령제를 포기할 수 있겠는가 하는 문제
- 다수의 시민들은 대통령직선제를 한국 민주화의 징표로 여기고 그에 대한 애정을 여전히 유지하고 있음. 대통령제에 익숙해져있음은 물론임
- 반면, 의원내각제와 관련하여서는, 그것의 제도적 장점은 인정할 수 있지만 그것이 과연 한국의 정치현실 속에서 작동 가능한 권력구조인지에 대해서는 미심쩍어 하는 시민들이 다수임
- 각종 여론조사 결과를 보더라도 시민 대다수는 제왕적 대통령제의 개혁 필요성은 인정하면서도 의원내각제의 전면 도입보다는 대통령 직선제를 유지하면서 권력의 집중이나 남용 문제를 해결하는 수준에서 방도를 찾아보자는 견해를 보이고 있음(성낙인 2009, 21; 장영수 2014,)

- 직선 대통령제에 대한 국민적 선호가 이처럼 높게 유지되는 한 이를 무시하고 의원내각제를 도입하기는 어려울 것으로 보임

 

III. 분권형 대통령제 도입의 가능성과 한계

1. 분권형 대통령제의 기본 개념

○ 분권형 대통령제는 대통령직은 존치시키되 행정부 수반으로서의 대통령 권력을 의회에서 선출하는 총리와 분담케 하는 권력구조임

○ ‘분권형 대통령제’(semi-presidential government)라는 개념을 최초로 정의한 뒤베르제에 의하면, 분권형 대통령제는 다음 세 가지 요소가 결합된 권력구조임(Dueverger 1980, 142)

- 첫째, 대통령은 국민의 보통선거권 행사에 의해 (직선 혹은 간선으로) 선출됨
- 둘째, 대통령은 국가원수로서의 권한과 함께 (국방이나 외교 등 일정한 영역의 정책결정과정에서) 상당한 실권을 보유함
- 셋째, 대통령과는 별도로 그 직이 전적으로 의회의 선출권과 불신임권에 의해 유지되는 총리 및 장관들로 구성되는 행정부가 존재함

○ 결국 분권형 대통령제의 핵심은 국민이 뽑는 대통령과 의회가 선출하는 총리 간의 분권 구조에 있다고 할 것이며, 이 분권 구조, 즉 권력의 분산 정도와 범위가 어떠한지에 따라 무수하게 많은 형태의 분권형 대통령제가 탄생할 수 있음

○ 가장 일반적이라고 알려진 분권형 대통령제는 대통령이 국가원수직과 더불어 이른바 외치 영역에 해당하는 외교·안보·국방 정책 등을 담당하며, 총리는 내정과 관련된 그 나머지 정책들을 모두 맡는 형태의 것임

 

2. 분권형 대통령제 도입의 개혁 효과

○ 한국의 현행 대통령제를 (일반적 형태의) 분권형 대통령제로 전환할 경우 그것의 개혁 효과는 의원내각제로의 전환 경우 못지않게 상당히 클 것으로 예상됨

○ 무엇보다 분점정부 시 즉 의회의 다수파를 야당(들)이 차지함으로써 야당(연합)의 대표가 행정부를 총괄하는 총리가 될 경우 대통령의 독주 방지 효과는 분명히 나타날 것임
- 분권형 대통령제에서는 기본적으로 대통령과 행정부 간의 연계가 차단 혹은 제한됨으로써 대통령의 행정부 장악이 불가능하기 때문임 

○ 또한 분권형 대통령제에서의 대통령 권력이란 ‘제한되고 분산된 대권’에 불과하므로 대통령 선거 과정에서 현행 대통령제에서와 같이 ‘절대 대권’을 놓고 벌이는 영합게임적인 사투 양상도 완화될 것임
- 따라서 선거에서 이기기 위해 지역감정이나 금권 등을 무차별적으로 활용하곤 하는 작금의 악행과 그에 따른 폐해는 상당히 줄어들 것으로 기대됨

○ 그 밖에 정당정치의 활성화 촉진, 책임정치의 강화, 행정부와 입법부 간의 힘의 균형 유지 등의 효과는 의원내각제로의 전환에서와 거의 같은 원리에 의해 발생하는 것이므로 여기서는 중복 설명을 피하기로 함

○ 다만 여소야대 현상의 발생과 그것이 해결되는 방식은 의원내각제에서와는 다소 다르다는 점은 언급할 필요가 있음
- 의원내각제에서는 통상 행정부가 의회의 다수파에 의하여 구성되므로 여소야대라는 문제 자체가 발생하지 않는데, 이 점은 분권형 대통령제의 (총리를 수반으로 하는) 행정부와 입법부 사이에도 마찬가지임. 총리는 실질적으로 의회에서 선출되기 때문임
- 다만 분권형 대통령제에서는 대통령이 소속된 여당이 아니라 총리를 배출한 야당(연합)이 의회의 다수당 지위를 차지한 경우 여소야대 형국이라는 것이 이른바 ‘동거정부’ 형태로 발생할 수 있음
- 그러나 이 동거정부는 사실상 제도에 의해 강제된 대연정 상황인 것으로 볼 수 있음. 순수 대통령제에서라면 일어났을 여소야대의 교착상태가 여기서는 동거정부라는 제도적 기제에 의해 해소된다는 것임

 

3. 분권형 대통령제 도입의 어려움

○ 이와 같이 상당한 개혁 효과를 기대할 수 있음에도 불구하고 분권형 대통령제로의 전환 역시 쉽게 결정할 수 있는 일은 아님. 두 가지 문제만 지적하자면 다음과 같음

○ 첫째, 대통령과 총리 사이의 권력 배분이란 사실 매우 어려운 일임
- 흔히 외교, 안보, 국방 등의 정책 영역은 대통령이 맡고 사회나 경제 등 국내 정책 영역은 총리가 맡는다고 하지만 그 영역 구분이 결코 쉬운 게 아님
- 예컨대, 대외 통상과 금융거래 및 투자는 물론 세계화와 지역통합 그리고 FTA 등과 관련된 대외경제정책은 형식상은 외교정책이라 할지라도 국내 정치경제에 끼치는 효과가 막대함을 고려할 때 실질적인 국내정책에 해당함
- 안보도 이제는 경제변수 등을 고려하지 않을 수 없는 포괄적 정책 영역에 속함
- 결국 대통령과 총리 간에 정책 영역의 분담 및 권력 배분 문제를 놓고 (제도 성숙에 이르기까지는) 끊임없이 갈등과 대립 상황이 벌어질 소지가 매우 크다는 것임

○ 둘째, 형식만 권력분산형이지 실상은 권력집중형인 분권형 대통령제도 등장할 수 있다는 문제가 있음
- 이러한 경우는, 예컨대, 비슷한 이념과 정책 기조를 공유하고 있는 정당들 간의 연합체 혹은 특정 정당 하나가 의회의 다수파를 구성하고 그 정당이나 정당연합에서 대통령까지 배출된 상황에서 발생할 수 있음
- 이때 대통령에게 프랑스 등에서와 같이 (결국 내각불신임권을 갖고 있는 의회의 동의가 필요하긴 하지만) 총리 임명권까지 있다면 여기서의 대통령은 사실상 대통령중심제에서의 경우와 유사하리만큼의 거대 권력을 행사할 수 있게 됨. 국가원수직은 물론 자신이 임명한 총리를 통해 실질적인 행정부 수반직도 겸할 수 있기 때문임
- 여기에 더하여 역시 프랑스에서와 같이 대선과 총선 시기를 일치시킴으로써 여소야대의 생성 가능성을 구조적으로 낮출 경우 분권형 대통령제의 의미는 거의 퇴색하게 됨. 그렇다면 이렇게 운영되는 분권형 대통령제를 합의제적 권력구조라고 하기는 어려울 것임
- 중요한 것은 분권형 대통령제라는 형식이 아니라 거기서 이루어지는 권력분산의 실질적인 양과 질 임


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