합의제 민주주의 관점에서 본 헌정체제 디자인

선학태 전남대 교수

V. 맺음말

- 이 글은 강성 다수제 모델의 아이콘인 87년 헌정체제의 정치적 양극화-제왕적 대통령 패러독스 현상을 논하고 그 안티테제인 합의제형 헌정체제, 즉 수평적 권력분점·공유의 제도적 공학을 디자인했다. 합의제 헌정모델의 또 하나의 제도적 중심축인 수직적 권력분점의 제도적 공학은 생략했다. 중앙정부-지방정부 간, 국회-지방의회 간 준(準)연방제적 분권화와 상하양원제를 잇는 제도적 조합이 바로 그것이다. 어느 의미에선 ‘포스트 87년 헌정체제’를 설계하는 과정에서 87년 헌정체제의 중앙집권제-단원제를 개편하는 수직적 권력분점의 제도화 프로젝트가 병행되지 않는다면, 수평적권력분점의 제도적 공학 효과는 반감되거나, 심지어 87년 헌정체제의 정치적 양극화 현상을 재현시키고 그 어떤 정부형태 중심의 권력구조 개편 개헌도 무의미해 수 있다는 사실을 정치권은 명심해야 한다.

- 이 글은 ‘포스트 87년 헌정체제’, 즉 권력분점의 합의제 헌정공학에 접근하는 두 전략을 상정해 본다. ① 우선 독일식 권력분점 비례대표제로 전환하는 국회의원 선거법, 결선투표제를 도입하는 대통령 선거법 등 정치관계법을 개정하는 법률 수준에서 합의제 모델로 접근한다. 다음 이 처방으로도 헌법적 권력구조의 한계로 인해 더 이상 한국민주주의 공고화와 정치혁신을 기대할 수 없을 때 합의제 모델에 입각한 개헌, 즉 연정형 권력구조(예컨대 분권형 대통령제)에 접근하는 수순을 밟는 방식이다. 이 전략은 선거제도 개혁과 권력구조 개편(개헌)은 선후 문제나 양자택일의 문제로 접근해서는 옳지 않다고 주장하는 논자들에 의해 비판 받을 소지가 있다. ② 선거법 등 법률개정·재정-헌법적 권력구조 개편이 동시에 진행되는 투트랙 전략이다. 이 전략은 헌정체제가 헌법적 권력구조와 선거제도-정당체제 간의 조합에 바탕을 둔 기능적 연계성을 갖는 제도의 세트라는 이론적명제를 정당화한다. ①과 ② 전략 중 어느 것이 더 효과적인 로드맵일까 하는 것은 국민적 공론화와 정치권의 정밀한 천착이 필요한 지점이다.

- 걸레는 빨아도 걸레다. 다수제 헌정모델의 제도적 틀 내에서 현미경적인 상향식 공천검증 시스템 등 제아무리 정교하고 섬세한 마부작침(磨斧作針)식 정치개혁을 시도해도 ‘헛발질’ 태클이다. 더욱이 단순히 권력구조만의 개편은 87년 헌정체제의 정치적 양극화를 처방하기는커녕 악화시킬 게 분명하다. 따라서 권력구조의 택일적 논쟁이 아니라, 독일식 권력분점 비례대표제에 입각한 ‘화이부동(和而不同) 다당제’ 창출이 어떤 의미에선 ‘포스트 87년 헌정체제’의 선차적 혹은 동시적 프로젝트이다. 바꿔 말하면 각 정당이 독자적 정체성을 견지하면서도 정당 간 협력-상생 기제가 작동하는 초이념블록 피벗 연합정치의 제도화를 견인하는 선거제도 개혁을 선행하는, 아니면 적어도 권력구조 개편과 병행해서 접근해야 한다는 것이다. 선거제도-정당체제와 권력구조가 순기능적으로 작동하기 위해서이다. 물론 권력분점 비례대표제가 1990년대 이후 스웨덴 정당정치가 보여주듯 이념적 간극을 넓히는 이분법적인 블록 정당정치를 촉발할 수도 있다는 점에서 만병통치약이 될 수는 없다. 정책-입법과정에서 양극적 블록정치를 완충하는 피벗정당의 제도화가 필요한 이유이다. 피벗정당은 적대적 의존관계에 놓인 87년 헌정체제의 양대 패권정당의 독과점구조에 임팩트를 투사하고 선거결과와 정책-입법 의제에 따라 시계추처럼 피벗팅(pivoting)하며 ‘포스트 87년 헌정체제’의 정상적 작동에 전략적 지렛대 역할을 할 수 있다.

- 합의제형 헌정체제의 작동이 한국민주주의에서 가능할까 하는 회의론이 있다. 우리의 정치문화적 결손을 문제 삼은 것이다. 정치문화는 정치제도의 작동에 영향을 미치는 주요 변수이다. 그러나 문화는 정치행위자들의 전략적 선택에 따른 제도의 변화와 혁신에 의해, 그리고 구성원들의 공동 제도적 학습(institutional learning)의 결과로서 변화한다. 이 점에서 정치문화-정치제도는 상호작용한다(Lijphart 2003: 22-23). 서유럽 국가들의 합의제 헌정모델은 대화-협상-타협의 문화적 토양 위에서 가능했던 것이 아니다. 오히려 정치인들이 언어-종교-이념-계급-계층-지역 등 복합적 사회균열을 관리·조정하기 위해 전략적으로 합의제 헌정모델을 창출했고 이를 통해 고착화된 사회균열에 따른 갈등-대립 행동문화를 대화-타협의 정치문화로 점진적 변용을 시도했다(Lipset 1994: 18). 좌 vs 우, 보수 vs 진보, 빈곤층(노동자) vs 부유층 등 극단적으로 대립·갈등했던 브라질의 경우도 개방형 비례대표제-이념블록다당제-연정대통령제에 의해 대화-타협 정치문화를 정착시키고 있다. 남아프리카의 만델라는 집권 후 합의제 헌정시스템으로 흑-백간 뿌리 깊은 적대감과 갈등을 완화하고 상생-공존 문화를 창출했다(Lijphart 1998: 144-150). 이 경험적 사례들은 정치제도 혁신이 유권자-정당-정치인들의 행태를 변화시킬 수 있음을 시사한다. 따라서 우리는 제도작동의 정치문화 결정론적 비관론에서 탈피해야 한다. 교통법규가 바뀌면 교통문화가 변하듯이 독일식 권력분점 비례대표제는 패권적 정당문화를 불식하고 유권자의 투표행태와 정당·정치인의 정치경쟁 양식에 확실한 변화를 몰고 올 것이다.

- 절차적 민주주의를, 자본주의 시장경제의 불평등·소외·차별·배제구조를 교정하는 실질적 민주주의로 연계시키는 매개 고리는 선거제도이다. 선거제도야말로 정당체제-의회권력관계-정부유형·이념지향성-의회/행정부관계-노사정관계-시장경제유형-조세·복지국가유형 등 제도적 매트릭스를 규정하는 독립변수라 해도 과언이 아니다. 종국적으로 한 나라의 민주주의 발전모델을 설계하는 가장 강력한 정치적 지렛대가 바로 선거제도이다. 이런 관점에서 독일식 권력분점 비례대표제는 대한민국 헌정패러다임을 교체하는 ‘제2 민주화’ 운동의 제도적 동력이다. 이 글의 전반에 걸쳐 관류하는 문제의식이 향후 개헌 정국에서 합의제 헌정모델의 ‘제도적 어젠다’ 개발과 설정에 ‘한 장의 벽돌’이 됐으면 하는 게 필자의 소망이다.

- 헌법개정보다 더 어렵다는 선거제도 개혁, 누가 고양이 목에 방울을 달아야 하는가? 시민사회의 선거제도 개혁운동이다. 그러나 종국적으로 칼자루는 국회가 쥐고 있다. 다사불란(多絲不亂 )의 정치, 오케스트라 화음의 정치를 창출하는 합의제 모델이 녹아내리는 ‘포스트 87년 헌정체제’를 디자인하는 데 여야 정치인들의 ‘무서운’ 결단과 예술가적 마인드를 기대해마지 않는다.

이언주 경기도 광명시 을 국회의원 공약 신호등 --- 보기 --- >

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