합의제 민주주의 관점에서 본 헌정체제 디자인

선학태 전남대 교수

III. 다수제 헌정모델의 87년 체제

1. 승자독식 단순다수대표선거제도-양당체제: 정치적 양극화

- 87년 헌정체제의 국회의원 선거제도는 소선거구 단순다수대표제와 정당명부 비례대표제가 유기적인 연관성 없이 독립적으로 결합된 ‘2표 병립혼합제’이다. 의원정수 300명 중 246명은 소선거구 단순다수대표제에 의해, 나머지 54명은 전국단위 선거구의 정당명부 비례대표제에 의해 선출된다.

- 단순다수대표제는 1표만 부족하면 ‘쪽박’을 차고 1표만 더 얻으면 수십 가지의 유무형 특권과 혜택을 챙겨 ‘대박’을 터뜨리는 승자독식 선거제도이다. 1위 득표자를 곧바로 대표로 결정하는 승자독식 단순다수대표제에 의해 선출된 의석 비중이 상대적으로 과다하여 비례대표제보다는 단순다수대표제의 효과가 압도적이다. 이로 인해 정당의 득표율-의석율의 심각한 괴리가 발생한다. 즉 거대 양당은 득표율에 비해 과다의석을 점유하는 반면, 군소정당은 과소의석으로 나타난다.

- 2012년 19대 총선에서 새누리당은 42.8% 득표율로 50.7% 의석율을, 민주통합당은 36.5% 득표율로 43.1% 의석율을 각각 점유했던 반면, 통합진보당은 10.3%의 득표율에도 불구하고 4.3% 의석밖에 획득하지 못했다. 이 득표율-의석율 간 불비례성은 권역별 차원에서는 더욱 심각하다. 예컨대 19대 총선에서 새누리당의 경우 대구·경북지역 정당득표율이 60.4%였지만 지역구 의석율은 100%를 싹쓸이했으며, 민주통합당의 호남·제주지역 정당득표율은 52.7%였으나 지역구 의석은 84.9% 의석을 주어 담았다. 이처럼 현행 국회의원 선거제도는 정당득표율-의석점유율 간의 엄청난 불비례성을 야기한다.

- 87년 헌정체제의 승자독식 단순다수대표제는 새누리당-새정치민주연합 중심의 지역분할 양당체제를 고착화한다. 양대 패권정당들은 제로섬적인 정치적 양극화-증오의 정치를 확대재생산한다. 그들은 한편으론 상대당을 타도의 대상으로 바라보며 치킨게임을 벌리는 상살(相殺)정치를, 다른 한편으론 적대적으로 공생하는 ‘오월동주(吳越同舟) 뱃놀이정치’를 연출한다.

- 반면 승자독식 단순다수대표제는 노동대중 및 사회경제적 약자를 대표하는 진보좌파 세력의 유의미한 의회진출을 사실상 봉쇄하고 있다. 최근 변화 조짐을 보이기도 하나 유권자들이 여전히 계급·계층적 이해관계에 부합하는 가치나 정책 중심의 정당-후보에게 투표하는 데 인색하기 때문이다. 사회 저변층이 되레 보수정당을 지지하고 노동자들이 노동우호적인 정당이 아닌 지역정당 후보에게 표를 몰아주는 등 1등이 될 만한 후보에게 전략적으로 투표한다. 이런 역설적 투표행태는 어쩌면 승자독식 단순다수대표제가 진보좌파 정당들에 내린 불가항력의 숙명적인 천형(天刑)일지 모른다. 이처럼 승자독식 단순다수대표제는 정치시장의 무한탐욕과 약육강식으로 정당정치의 생태계를 황폐화한다. 왜 재벌의 경제시장 독과점은 혹독하게 비판하면서도 ‘정치 재벌급’ 두 거대 정당의 폐쇄적 정치시장 독과점 대해선 침묵하는가.

- 지역중심의 거대 양당정치는 국가의 정치적, 사회경제적 자원을 지역 이해-개발 중심의 관점과 논리에서 배분하는 유혹을 뿌리치기가 쉽지 않다. 따라서 새누리당-새정치연합 국회의원들은 국가재정과 지역(구) 주민 사이의 정치 브로커-로비 집단으로 전락하여 지역 토건·서비스 사업 유치경쟁에 전력투구한다. 그래야 재당선에 유리하기 때문이다. 하지만 지역개발 프로젝트는 사회 전체적으로 계급적 계층적 이해관계를 반영하는 정책개발 및 국가재정 배분을 방해할 뿐만 아니라 지역개발의 이익과 비용도 지역사회의 계층·집단 간 차등적으로 배분하는 사태를 초래한다. 지역개발이 ‘황금알’을 낳는 것은 아니고 지역사회의 계급·계층·집단·세대 간 사회경제적 불평등·차별·소외·배제 구조를 교정하지 못한다. 결국 지역중심 독과점 양당정치는 전국민적, 전사회적 이해관계인 복지·교육·의료 등 사회개발 및 경제구조 양극화 해소에 대한 관심은 부차적이거나 아예 없다. 새누리당-박근혜 정권이 이를 여실히 보여준다.

- 지난 총선·대선 과정에서 새누리당-새정치연합은 북치고 나팔 불며 만병통치약을 선전하는 약장수처럼 ‘경제민주화다’ ‘복지국가다’ 하며 금방이라도 세상을 바꿀 것처럼 요란했다. 그들의 경제민주화-복지국가 공약은 정말로 눈부셨다. 누가 정권을 잡아도 금방이라도 European dream/Nordic dream/Swedish dream이 현실화될 가슴 설렘임을 갖게 했다. 특히 복지국가로 국민통합, ‘100% 대한민국’으로 ‘제2의 한강기적’을 절규하며 “꽃이 피면 같이 웃고 꽃이 지면 같이 울자던” 박근혜후보의 그 알뜰한 맹세, 국민가슴을 흥분시켰다. 그러나 새누리당-새정치연합 간 이분법적 블록정치 속에서 박근혜 정권의 경제민주화-복지국가 의제들은 이제 ‘아련한 옛사랑의 추억’으로 아롱거릴 뿐이다.

- 결국 87년 헌정체제의 승자독식 단순다수대표제-양당체제는 우리 사회의 다층적 복합적 균열·갈등을 대표하는 가치와 정책 중심의 이념블록 다당제를 유인하지 못한다. 이런 까닭에 경제민주화-복지국가 건설을 열망하는 시장경제의 낙오자와 실패자, 즉 삶의 현장에서 절망하며 몸부림치는 노동자, 영세자영업자, 실직자, 비정규직, 중소기업들의 목소리가 국회-정부의 정책결정 과정에 제대로 투입되지 않고 있다. 이는 새누리당-새정치연합, 거대 양당체제의 정치적 대표성 위기를 말해 준다.

- 승자독식 단순다수대표제-양당제의 정치적 양극화 현상은 미국의 경우도 예외가 아니다(Aldrich et al. 2013; McCarthy 2007). 민주당-공화당, 양당체제의 정치카르텔 속에서 미국의 정치시스템은 유권자들의 지역·인물 중심 투표, 의원들의 지역구 이해관계 몰입, 특정 집단을 대변하는 로비스트, 정치자금의 젓줄인 부자·기업 등에 의해 돌아간다. 미 의회는 가진자들이 만든 이익단체가 천문학적 자금을 뿌리는 대가로 사익을 공익으로 포장한 법안을 사는 ‘장터’로 변질돼 부유층을 대변하는 로비무대로 전락했다. 그 결과 미국 양당정치는 경제민주화-복지-노동 등 전국적 이슈에 둔감하다. 미국 복지제도가 서유럽 국가들에 비해 후진성을 탈피하지 못한 까닭이다. ‘다양성과 화합의 용광로’를 일궜다고 자랑하던 미국 양당정치가 미합중국을 ‘두 개의 미국’으로 쪼개고 있다는 개탄의 목소리가 비등하다. 1989년 사회주의 몰락을 예언했던 후쿠야마 스탠퍼드 교수는 최근 미국 양당정치에 조종(弔鍾)이 울린다고 경고했다. 자기수정 기제를 상실한 미 양당정치가 서로의 발목을 잡는 ‘거부권 정치’(vetocracy)로 전락하여 변화하는 상황에 유연하게 적응하지 못하고 쇠퇴의 길을 걷고 있다는 것이다. 외부의 충격요법이 필요하다고 통탄했다. 한국 국회에서 여야 간 정쟁이 벌어질 때 교본으로 삼았던 곳이 대화-타협 정치의 본산으로 회자된 미국 정당-의회정치가 아니던가. 그런데도 왜 이젠 손가락질을 받는 ‘양극화 정치’의 대명사로 전락하고 있을까. 한마디로 미국의 승자독식 단순다수대표제-양당제에 기인한다.

- 단언컨대, 한국정치의 만악의 뿌리는 승자독식 단순다수대표제가 만들어내는 양당제이다. 양당체제는 제왕적 대통령제-중앙집권제-단원제로 이어지는 제도적 매트릭스와 맞물려 유권자양극화-국회양극화-반쪽대통령-이념양극화-정치문화양극화-국민양극화 등 세계 유례를 찾을 수 없는 최악의 정치적 양극화를 촉발하고 있다. 한국의 정치적 양극화는 미국의 정치적 양극화에 비견될 수 없을 정도의 악성이다. 미국의 정치적 양극화인 경우 그나마 연방제-양원제에 의해 일정부분 조정될 수 있는 정치적 공간이 없지 않다는 점에서 그렇다.

2. 제왕적 대통령 패러독스

- 87년 헌정체제의 단순다수 대통령 선거는 ‘완승과 완패’의 정치게임이다. 득표율에 상관없이 승리한 대통령은 외교권·국방권·재정권·입법권·비상대권, 특히 국가요직 약 7000자리의 직간접 인사권등 정치적 전리품을 독식하는 ‘민선황제’로 등극하는 반면, 1표라도 부족하면 패자가 되어 여의도동사무소 직원 한 사람도 추천할 수 없어 ‘정치적 폐족’에 가까운 굴욕을 당한다. 승자와 패자 간 권력배분이 ‘100 대 0’인 것이다. 대선에 실패한 거대 야당은 마치 ‘닭 쫓던 개처럼 지붕만 쳐다보며’ 망연자실한다. 정치적 상실감·허탈감으로 ‘중심’을 잡지 못하고 비틀거리며 사사건건 대통령 흔들기에 밤낮을 가리지 않는다.

- 87년 헌정체제의 대통령제는 제왕적 권력독점형이다. 한국 대통령제만큼 승자독식을 용인하는 국가는 세계 유례가 없다. 제왕적 대통령은 늘 ‘힘과 수의 논리’를 동원했다. 과반의석 새누리당을 등에 업은 박근혜 제왕적 대통령이 야당을 국정파트너로 보지 않고 마치 ‘개들이 짓는다고 여왕의 발걸음을 늦출 수 없다’식의 권위주의적 일방독주의 통치드라이브가 이를 잘 보여준다. 이에 야당은 필사적으로 저항하며 충돌한다. 이렇게 해서 제왕적 대통령과 대선 실패 거대 야당 사이에 단절의 강이 도도히 흐르는 정치적 양극화 현상이 일상화된다. 결국 제왕적 대통령은 ‘갈등조정’이 아니라 ‘갈등조장’을 증폭시키는 한국정치의 비극과 재앙을 잉태한다.

- 87년 헌정체제의 제왕적 대통령제는 중앙집권제와 맞물려 작동한다. 한국의 선거·정당·국회는 제왕적 대통령을 축으로 한 중앙권력 장악을 향해 소용돌이치는 결사항전의 투쟁공간이다. 제왕적대통령은 사실상 독점적 배타적으로 중앙권력과 정치·경제자원을 배분한다. 이런 까닭에 특정 지역에 기반을 둔 정당과 정치인들이 중앙권력의 정점인 대통령을 선출하는 선거경쟁에서 승리하여 중앙의 정치·경제자원을 독점한다. 실제로 제왕적 대통령이 특정지역 출신이면 권력·부·명예가 특정지역으로 쏠리는 현상이 발생한다. 그렇기 때문에 제왕적 대통령직을 장악하는 것이야말로 지역을 기반으로 경쟁하는 거대 양당의 생사가 걸린 문제이다. 지역주민들도 자신들이 지지해 준 대통령으로부터 인사와 자원의 배분에서 특혜를 얻으려고 ‘묻지마 투표’를 불사하는 한편, 특혜의 네트워크에서 배제된 지역주민은 자신들이 지지하지 않는 대통령의 정통성을 인정하지 않는다. 지역발전의 부진은 재원과 결정권을 독점하는 제왕적 대통령의 중앙정부 탓으로 돌린다. 이게 바로 제왕적 대통령이 유발하는 지역주의 정치의 실상이다.

- 87년 헌정체제의 제왕적 대통령(정부)-국회 관계는 어떠한가? 다수제 헌정모델의 전형인 갈등적 대립적 양상이다. 제왕적 대통령의 입법과정은 교착·충돌의 연속이다. 설사 집권여당이 과반의석을 상회한 단점정부(unified gov't)인 경우에도 야당이 완강하게 반대하면 여당의 선택은 날치기·법안철회를 반복했으며 야당은 강력한 비토정당으로 물리력을 동원 저항했다. 제왕적 대통령-야당이 정면충돌하여 국정운영의 교착상태가 야기되는 여소야대의 분점정부(divided gov't)에서도 크게 다르지 않았다. 결국 87년 헌정체제의 역대 제왕적 대통령-국회 관계는 사실상 작동불능이었으며, 그 양극화 속에서 법률 통과 비율은 10% 안팎에 머물렀다.

- 주류 정치학자들은 미국의 대통령-의회 간에 ‘견제-균형’ 기제가 작동한다고 강변한다. 정치적 레토릭이다. 사실은 잦은 미국 대통령-의회 충돌로 인해 법안통과 지연, 국정마비 및 군론분열이 빈발한다(MacCarthy 2007: 244). 2013년 3월 연방정부 지출 자동삭감 ‘시퀘스터’(sequester)를 막지 못한 불통정치를 보였고, 10월 연방정부의 셧다운과 국가부채 디폴트 사태를 야기했다. 오바마대통령이 정권의 명운을 걸고 돈이 없어 건강보험에 가입하지 못한 5000만 명에게 정부와 기업이 지원해 그 가입을 의무화하는 ‘오바마케어’(건강보험개혁법) 2014년 회계연도 예산 심의를 둘러싼 대통령(민주당)-공화당 충돌 때문이었다. 대통령-의회 간 ‘벼랑끝 정치’(brinkmanship politics)상황에서 복지를 늘린다는 것이 얼마나 힘든지를 극명하게 보여주었다. 또 대통령-의회 갈등은 현재 오바마 개혁정책의 발목을 잡는다. 이민개혁(미국 내 500만 불법이민자에 시민권 부여), 총기규제(총기구매자 신원·전과 의무화) 등 오바마 대통령의 역점 정책이 공화당이 장악하고 있는 의회의 제동에 걸렸다. 그 배경에는 민주당-공화당 양당정치의 극단적 갈등에 따른 의회-행정부 충돌이 자리하고 있다.

- 최근 한국 국회가 기적을 연출했다. 12년 만에 법정 기간 내 예산안이 국회를 통과한 것이다. 예산결산위원회가 예산안을 의결하지 못하면 정부 예산안의 ‘본회의 자동부의’를 규정한 이른바 ‘국회선진화법’ 덕택이다. 국회선진화법은 다수제 헌정모델의 단순다수대표제-양당제-제왕적 대통령제 하에서 여야 타협정치를 통해 대통령(정부)-국회 갈등관계를 조정하는 합의제 헌정모델의 입법정치를 강제한 제도적 장치다. 실제로 국회에서 여당 날치기와 야당 물리력의 충돌이 사라진 듯하다. 그러나 예산안은 국회를 통과했지만 주요 법안은 첩첩산중이다. 19대 국회 전반기 법안 가결률은 9.9%로 18대 전반기의 13.6%에 못 미쳤다(한겨레 2014/12/?). 그래서 옛적 ‘동물국회’가 그리워진다는 말까지 나온다. 국회선진화법에 따르면 여야가 첨예하게 대립하는 쟁점 법안은 과반수보다 엄격한 재적의원 5분의 3(180명) 이상이 동의해야 본회의 상정이 가능하다. 따라서 여야의 이해가 엇갈리는 쟁점 법안의 입법과정은 거대 야당이 타협해주지 않으면 국회의 입법 프로세스 진행은 원천 봉쇄되기 때문에 ‘식물국회’가 되고 결국에는 제왕적 대통령-정부도 작동 정지가 된다.

- 한국 대통령은 그 제왕적 권력에 상응하여 정치적으로 무한책임을 질 수밖에 없다. 정부 정책실패, 경기침체, 사회경제적 양극화, 권력 비선라인 국정농단은 말할 나위 없고 심지어 주가하락, 세월호참사와 같은 안전사고, 부동산가격 등락, 과격한 폭력시위, 자연재해 등도 대통령 탓으로 돌린다. 또 제왕적 대통령은 정부정책으로 손해를 본 집단·세력, 그리고 정치적인 저항세력과 압력단체로부터 ‘막말’과 욕설을 일상적으로 듣는다. 제왕적 대통령의 “절대 권력은 절대 부패”한가? 꾸데타대통령이든 민선대통령이든 거의 예외 없이 친인척·가족·가신·측근에 의해 저질러진 권력형 부정부패가 불거져 조기 레임덕 덫에 걸려 국정의 ‘영’이 안 선다.

- 결론적으로 87년 헌정체제의 제왕적 대통령은 국가구심력 역할은커녕 ‘동네북’, ‘식물대통령’ 신세로 전락하는 현상이 반복된다. 임기 전반은 ‘제왕’인데 후반은 ‘식물’이다. 벌써 박근혜 제왕적 대통령의 남은 3년이 걱정스럽다는 소리가 들린다. ‘세월호정국’에서 가까스로 빠져나온 듯하더니 ‘권력 비서라인의 난(亂)’으로 휘청거리고 있다. 야당은 제왕적 대통령 적폐의 결정판이라고 연일 포문을 연다. 이처럼 제왕적 대통령은 거대 양당 간 정치투쟁을 촉발시키고 여대야소든 여소야대든 모두의 상황에서 야당과의 충돌로 국정마비를 야기한다. 갈등의 ‘조정정치’가 아니라 갈등의 ‘조장정치’를 재생산하는 주범이라 해도 과언이 아닌 것이다. 한마디로 절대 권력자 제왕적 대통령의 자기파괴적 패러독스가 아닐 수 없다.

이언주 경기도 광명시 을 국회의원 공약 신호등 --- 보기 --- >

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