대한민국 헌법과 통치구조

우윤근 새정치민주연합 원내대표

3-1. 개헌의 내용(1) : 권력구조

○ 대한민국 권력구조 개편(‘한국식 협의 민주주의’) 제안

: ‘국민 직선 분권형 대통령제(대통령제를 가미한 의원내각제)’

① 대통령의 선출과 권한

- 대통령은, 국가의 최고 원수를 직접 뽑고자 하는 국민의 현실적 열망, 그리고 국민 통합의 상징으로서의 지위 등을 고려하여 현행처럼 국민이 직접 선출

- 그리고 대통령은 국군통수권 등 비상대권, 조약체결ㆍ비준권, 외교사절 접수ㆍ파견권 등 ‘국가 원수로서의 권한’과 국무총리·장관에 대한 (형식적인) 임명권, 의회해산권 등 국가의 가장 중요한 권한, 그리고 ‘국가 통합의 상징적 지위’를 보유

② 총리의 선출과 권한

- 총리는 국회에서 직접 선출하되 실질적으로 다수당의 대표가 내각의 수반이 되게 함으로써 의원내각제 형태를 유지하고, 또한 국정의 안정적 운영 장치로서 독일식 ‘건설적 불신임제’를 도입

- 이 경우, 내각의 실질적인 운영은 제1당과 제2당을 비롯한 제 정당이 연합정부를 구성하는 형태인 ‘대연정’이 가능

- 그리고 총리는 각부 장관을 대통령에게 추천하되 서구 내각제 국가들처럼 장관에 대한 임면권을 실질적으로 갖도록 하고, 내각의 수장으로서 국회에만 책임을 지면서 ‘내정’을 총괄

※ 참고

○ 2014년 4월 국회의장 직속 ‘개헌자문위원회’는 중간발표를 통해 ‘분권형 권력구조’를 제시하며, 독일식‘건설적 불신임제’ 채택

○ 2009년 4월 국회의장 자문기구인 ‘헌법연구자문위원회’ 역시 개헌 최종결과보고서에서 ‘건설적 불신임제’ 도입 채택

- 즉, 위원회는 1안으로 ‘이원정부제’를 제안하면서, “①대통령은 5년 단임으로 국민이 직접 선출하되 국가원수로서의 지위만 갖는다. ②국무총리는 국회에서 선출하고 국정 전반을 통할한다. ③국회의 내각불신임권을 인정하되, 미리 국무총리를 선출하는 ‘건설적 불신임제’를 채택한다.”고 제안

○ 개헌을 통한 권력구조 개편과 함께, ‘독일식 선거제도(권역별 정당명부식 비례대표제) 도입’도 필수

- 각 정당의 정당 지지율과 의석을 근사치까지 일치시킬 수 있고, 사회의 다양한 여론을 반영하는 계층 비례성을 확보하는 동시에, 지역 분할구도도 극복할 수 있음.

- 이러한 선거제도 개혁을 통해, 다당제와 연정, 통합의 정치가 가능

※ [참고] 독일식 선거제도

- 정당 득표율에 따라 의석을 배분하는 방식.

- 유권자는 투표할 때 지지하는 지역구 후보(제1투표)와 지지하는 정당(제2투표)에 각각 한 표씩을 투표.

- 그리고 5% 이상의 지지를 받는 정당 중 지지 정당 득표율에 비례해서 의석을 배분. 예를 들어 총 의석이 100석일 경우, A정당 지지율이 20%이면 총 20석을 보장받게 됨.

- A정당의 전체 의석수 20석은 같은 원리에 따라 각 정당의 주별로 2차로 배분

- 각 주별로 배분된 의석 범위 내에서 지역구에서의 제1투표(소선거구제)에 의해 당선된 자는 우선적으로 의석을 갖게 되며, 나머지 의석은 각주의 비례대표 명부의 순서에 따라 분배됨(소선거구제 출마와 비례대표 후보 등재의 이중등록이 가능).

- 참고로, 한 정당이 당해 주의 지역선거구에서 제1투표로 차지한 의석이 당해 주의 제2투표에 의해 할당된 의석을 초과하는 경우 ‘초과의석 수’가 발생. 예컨대, A정당의 갑지역에 대한 할당 의석수가 3석인데, 갑지역 4개 선거구를 싹쓸이해 4명의 제1투표 당선자가 존재하는 경우, 1석을 초과의석으로 인정

3-2. 개헌의 내용 : 기본권 등

○ 기본권 규정도 새로운 시대상황에 맞게 보완

- 기본권 중 성질상 국적과 무관하게 인간이라면 보편적으로 누려야 할 기본권의 경우 기본권 주체를 현행 ‘국민’에서 ‘인간(사람)’으로 개정

· 예컨대, 제10조 ‘행복추구권’, 제12조 ‘신체의 자유’, 제19조 ‘양심의 자유’ 등

- 생명권, 사상의 자유, 정보 기본권 등 새로운 기본권 창설

- 언론의 자유 제한, 공무원 노동 3권 제한 등 현행 헌법상 기본권 제한 규정은 완화

○ 양원제 도입, 지방분권 강화 등 권력분점 요소 확대

- 방자치의 실질적 보장 : 예컨대 제117조 제3항에 “국가는 지방자치단체가 수행할 수 없는 사무에 대해서 보충적으로 권한을 가진다.”는 보충성의 원칙 명문화

- 양원제 도입 : 의회 내의 상호 견제와 권력의 지방분권을 위해 ‘양원제’ 도입도 검토. 다만, 상원과 하원의 역할 분담, 국회의원 선출방식, 갈등 조정 시스템 등 면밀한 선행 연구 필요

- 감사원 기능의 국회 이관 : 3권분립의 원리상 입법부의 행정부 감시기능 강화

○ 사법부 구성 및 운영

- 사법부에 대한 대통령의 권한 축소를 통해 사법부의 독립성 확보하는 것이 핵심

- 대법관 전원을 국회에서 선출하고 대법원장은 대법관 중에서 호선

- 국민의 재판 참여에 대한 헌법적 근거 명문화.

- 법원·헌법재판소 등 독립기관의 예산 편성 자율권 존중

- 헌법재판소 인적 구성의 다양성을 위해 ‘법관의 자격’ 삭제

- 헌법재판관 전원을 국회에서 선출하고 재판소장은 재판관 중에서 호선

- 군사재판 : 평시에는 일반법원에서 처리. 전시 및 비상계엄 하에서만 군사재판 허용

4. 마무리 발언

○ 1919.1.28 뮌헨대학에서 독일의 유명한 사상가 막스 베버(1864-1920)는 <소명(직업)으로서 정치 (Politik als Beruf)>에 대해 강의를 하면서, ‘정치’를 이렇게 말함

“<정치>란 열정과 균형감을 가지고 단단한 널빤지를 강하게 그리고 서서히 뚫는 작업이다. 만약 지금까지 불가능에 도전하는 사람들이 계속 나타나지 않았더라면, 우리는 가능한 어떤 것도 성취하지 못했을 것이다.

… 지도자·영웅이 아니어도 좋다. … 그리고 지금이 바로 그때다.

○ 오늘 지도자·영웅도 아닌 제가 이야기한 개헌 문제야말로 단단한 널빤지를 뚫는 지난(至難)한 작업이 아닐 수 없음. 하지만 저는 오늘 우리나라 정치의 근본적 문제점인 ‘제왕적 대통령제’ 라는 단단한 널빤지를 국민과 함께, 이 자리에 계신 분들과 힘을 합쳐 강하게, 그리고 서서히 뚫기 위해 이 자리에 섰음.

이언주 경기도 광명시 을 국회의원 공약 신호등 --- 보기 --- >

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