대한민국 헌법과 통치구조

우윤근 새정치민주연합 원내대표

1. Prologue

‘정윤회 게이트’를 바라보는 또 하나의 시각 : 제왕적 대통령제의 폐단

○ 최근 대통령 비선 라인의 국정 개입 의혹이 불거지고 있음. 정윤회 게이트의 실체를 둘러싸고, 대통령과 청와대, 전직 관료들의 폭로와 반박이 핑퐁게임처럼 이어지고 있음. 문제의 본질은 정윤회 씨를 비롯한 소위 비선 라인의 국정 농단 의혹에 대한 진실 규명임. 검찰과 국회가 한 점 의혹 없이 진실을 규명해야 할 것임

○ ‘정윤회 게이트’를 바라보는 또 하나의 시각은 바로 ‘제왕적 대통령제의 폐단’임

- 대통령 측근의 과도한 인사 전횡의 유혹은 대통령 1인에게 권력이 집중되어 있기 때문임. 이 사건의 본질은, 국민은 안중에도 없이 제왕적 권력만 믿고 자신의 이익과 자기 사람 심기에 혈안이 된 비선실세들의 전횡이 국정개입 사건이라는 것임. 정치 개혁의 출발은 바로 여기에서 출발해야 한다고 봄

- 따라서 올 연내에 정개특위와 헌법개정특위 구성을 통해 국민이 신뢰할 수 있는 제도 개혁 논의에 착수해야 함

박형준 국회 사무총장 저서 「한국사회 무엇을 어떻게 바꿀 것인가, 2014.12」中

○ 김형준 교수는 한국정치의 10무(無)현상을 이렇게 꼬집었다. “권력투쟁은 있는데 정치는 없다. 형식적 삼권분립은 있지만 실질적 견제와 균형은 없다. 정치공학은 있는데 정치철학은 없다. 정치 리더는 있지만 정치 리더십은 없다. 선동은 있는데 책임은 없다. 선거는 있지만 승복은 없다. 파당은 있는데 정당은 없다. 인물(개인화된 권력)은 있지만 시스템(제도화된 권력)은 없다. 허황된 담론은 있는데 정작 정책은 없다. 정치꾼은 있지만 참정치인은 없다.”

○ “한국 사회의 개헌은 이제 선택이 아니라 필수다. 한국식 대통령 중심제는 새로운 대한민국을 만들기에는 역사적 한계를 드러내고 있다. 1987년 체제를 전환해야 한다. 그 핵심고리가 개헌이다. 승자독식에서 탈피해 포용과 타협, 통합의 정치가 가능한 제도를 만들어야 한다.”

○ “우리 사회는 수직적 질서에서 수평적 질서로 크게 이동하고 있으며, 국민의 아래로부터의 참여 욕구는 커지고 있는 것이 현실이다. 이미 도덕주의에 기초한 계몽적 리더십은 역사의 한계를 분명히 드러내고 있다. 대통령 중임제는 승자 독식의 구조를 해체할 수 없다. 권력은 나눌수록 커진다는 시대의 요청을 대변할 수도 없다. 결국 1987년 체제의 발전국가 모델을 넘어서는 데는 근원적인 한계를 지닐 수밖에 없다.”

○ “시대의 흐름을 읽는다면 ‘대통령 중심제’를 그대로 유지하자는 주장을 하기는 쉽지 않다고 본다. 내각제 이행이 현명한 선택이라고 할 때 순수 내각제와 혼합형 내각제의 장단점을 충분히 숙고할 필요가 있다.”

1) “기본으로 돌아가라(‘Back to Basic’)”

○ 대한민국의 기본은 ‘헌법(憲法)’.

- 헌법 : 국가통치체제와 국민의 기본권 보장의 기초에 관한 근본 법규

- 헌법은 ①대한민국이 조직되고 운영되는 근본 원리
             ②우리 국민의 일상을 보살피는 으뜸 규범

○ 선진국 진입을 목전에 두고 있는 지금, 우리 사회가 한 단계 업그레이드하기 위해 헌법을 다시 들여다 봐야

2) 87년 헌법의 의의와 한계

○ 의의 : 87년 헌법은 ‘대통령 직선제’ 등 우리나라 민주주의를 제도적으로 공고화시킨 중요한 전환점을 마련했다는 평가

○ 한계 :

- 그럼에도 26년이 흐른 지금, 87년 헌법은 구조적 측면에서 여전히 대통령 한 사람이 제왕적 권력을 휘두르고 있어, 권력과 인적·물적 자원의 분배가 승자 쪽으로 심하게 치우치고, 우리 정치를 끝없는 정쟁으로 이끌고 있음

- 이러한 구조적 원인으로 인해, 국회 역시 입법부로서의 역할을 제대로 수행하기 보다는, 제왕적 권력을 차지하기 위한 ‘베이스 캠프(base camp)’가 되어, 여당은 정권의 방패막이 역할을 하는데 주저하지 않고, 야당은 여당에 맞서 극한 생존투쟁을 하고 있는 실정

- 정치 현실에 대한 국민의 질타

· “왜 우리 정치는 늘 국민으로부터 불신을 받는가?”
· “왜 우리 정치는 여·야가 서로 싸울 수밖에 없는가?”
· “선거 때마다 국회의원이 늘 50% 가까이 바뀌는데도 왜 정치는 한 발짝도 더 나아지지 않는가?”

3) 한국정치개혁의 기본 출발점 : 개헌(改憲)

① 첫째, 대한민국 정치는 ‘사람’의 문제도 있지만 ‘제도’ 또한 큰 문제다.

② 둘째, 그 제도의 정점에 ‘제왕적 대통령제’가 자리하고 있다.

③ 셋째, 따라서 정치 개혁의 출발점은 통치 구조를 과감히 바꾸는 ‘헌법 개정’이어야 한다.

○ 대한민국의 새로운 미래를 위해 이제는 다수결에 의한 승자독식의 제왕적(帝王的) 대통령제를 폐(廢)하고, 협의 민주주의(consociational democracy) 형태의 분권형 또는 내각제 개헌이 이뤄져야

2-1. 권력구조 개편의 필요성 : 헌법 이론적 측면

○ 대통령 1인에게 권력이 집중돼 ‘견제와 균형의 원리’ 붕괴

① 제도적으로 권력기관 상호간 ‘견제와 균형의 원리’가 붕괴

- 대통령의 입법부에 대한 우위 : 법률안 발의권, 유명무실한 국회청문회 제도

※ 본래 ‘법률안 거부권’은 ‘법률안 발의권’이 대통령에게 부여되지 않았기 때문에 허용된 것임에도 불구하고, 우리 헌법은 대통령에게 입법권의 핵심적 요소인 ‘법률안 발의권’을 주저함이 없이 양도

- 대통령의 사법권에 대한 영향력 : 인사·예산을 통해 대법원·헌법재판소에 영향력 행사. 제한 없는 사면권

- 대통령의 행정권 통할 권한 : 방탄 국무총리, 단순한 심의기관인 국무회의
→ ‘정부기관 내 견제와 균형의 원리’ 몰각

② 결과적으로 국민의 기본권 보장에도 미흡

- 통치구조는 ‘국민의 기본권 실현을 위한 수단’, ‘기본권의 시녀’

- 현행 헌법상 대통령의 초월적 지위는 필연적으로 국민의 자유와 기본권의 제한으로 이어져. 대표적

사례 : 인혁당 사건

2-2. 권력구조 개편의 필요성 : 경험적 측면

1) 제왕적 대통령제의 폐단

○ “왜 우리 정치는 여·야가 서로 싸울 수밖에 없는가?”
→ ‘제왕적 대통령’ 권력을 차지하기 위해서

○ 국회는 대통령 권력을 향한 ‘치킨 게임’에 몰두하는 곳
- 선거 시기만 되면 여·야가 대통령이라는 고지를 점령하기 위한 베이스캠프 역할에 올인
- 대통령이 선출된 이후에는 대통령 권력을 대변하는 세력과 대통령 권력을 차지하려는 세력 간에 중단 없는 대회전의 장
- 선거의 승자는 전쟁의 전리품을 챙기듯 모든 권력을 독점하고, 패자는 죄인 마냥 모든 것을 잃는 현실. 선거 결과 나타난 유권자의 표심이 51 : 49라 하더라도, 권력 독점은 100 : 0이 됨

○ 이러한 ‘올 오어 나씽(All or nothing)’의 승자독식 구조 하에서는 대통령이 필연적으로 법적 권한 이상을 휘두르게 되어 있음
- 즉, 모든 권력이 국민으로부터 나오는 게 아니라, 제왕적 대통령 1인으로부터 나오는 것처럼 국가의 중요한 문제와 이권이 대통령에게로 집중. 이는 결국 극심한 정쟁과 각종 권력형 부정부패로 이어짐

○ 이는 헌법이론으로는 설명이 안 되는, 경험적 측면에서의 대통령제 폐단으로, 흔히 ‘제왕적 대통령제(imperial presidency)’라 불림

○ ‘제왕적 대통령제’란?

- 제왕적 대통령제 : 정치권력을 비(非)제도적으로 행사하여 권력을 남용하는 것

- 제왕적 대통령제의 속성

①국가의 중요한 정책을 대통령이 독선·독단적으로 결정

②대통령이 법과 제도 위에 군림하여 법치(法治)가 아닌 인치(人治)를 행함

③ 정치권력을 대통령 자신의 측근을 위해 사용화(私用化)

④ 그 결과 대통령의 권한이 입법부와 사법부를 압도함으로써 입헌주의의 핵심 원리인 ‘견제와 균형’의 원리가 무너지는 것

- 현실 정치 하에서 승자독식 구조와 맞물려 제도적으로 보장된 권한 이상의 초월적인 권력을 행사하는 속성

○ 이처럼 제왕적 대통령제는 민주주의 하에서 ‘선출된 군주(elected king)’로 군림하며, 현실 정치 하에서 승자독식 구조와 맞물려 제도적으로 보장된 권한 이상의 초월적인 권력을 행사

○ [참고] ‘승자 독식’의 문제 : 후안 린쯔(Juan Linz), ‘대통령제와 의회주의는 차이가 있는가?

(Presidential or Parliamentary Democracy: Does it make a difference?’, 1994)

“대통령제가 끼치는 가장 중요한 영향은 ‘승자 독식’의 결과를 지향하는 통치와 더불어 ‘제로섬 게임’의 강렬한 요소를 민주정치 속으로 도입한다는 것이다.”

2) 제왕적 대통령제와 소통 결핍

○ 제왕적 대통령제는 필연적으로 ‘소통 결핍’으로 귀결

○ 현행 헌법 제81조는 “대통령은 국회에 출석하여 발언할 수 있다”고 규정

- 국민의 대표기관인 의회와의 소통을 강조

- 그러나 이 규정은 거의 사문화.

○ 역대 대통령의 국정연설, 예산안 시정연설 등 본회의 발언 사례

(국회 개원식 치사(致詞) 같은 의례적인 발언은 제외)

- 문민정부 이후 MB정부까지 대통령 5년 재임당 평균 1.25회

①문민정부 하에서 대통령이 국회 본회의에서 연설을 한 경우는 1차례(93.9.21)

②국민의 정부 하에서는 단 한 차례도 없었음

③참여정부 하에서는 5년 동안 2차례 국정연설(03.4.2, 05.2.25)과 1차례 예산안 시정연설(03.10.13)

④MB정부 하에서는 한 차례 예산안 시정연설(08.10.27)

⑤참고로, 박근혜정부 하에서는 현재까지 2차례 예산안 시정연설(13.11.18, 14.10.29)

- [참고] 미국의 사례

: 미국 헌법 제2조 3절은 “대통령은 연방의 상황을 수시로 의회에 보고해야 하고, 의회에 대해 필요하고 적절하다고 판단되는 조치를 고려하도록 권고해야 한다.”고 규정.

: 1913년부터 미국의 대통령은 매년 1월초나 중순께 상하원 합동회의에서 한해의 국내외 정책 등 국정운영의 방향을 설명하는 연두교서(State of the Union Message)를 낭독

3) 사회 원로 : 제왕적 대통령제 극복이야말로 정치개혁의 핵심

○ 전직 국회의장을 비롯해 경륜이 많은 정치 원로들, 전직 국무총리, 前 대법관을 비롯한 법조인, 그리고 대다수의 헌법 학자, 그 밖의 경륜 있는 시민사회 원로들께서도 한결같이 권력구조의 개편에 공감

- “5년 대통령 단임제는 역사적 수명을 다했다. 우리 헌법이 1987년 이후 십 수 년이 지난 만큼, 권력구조도 합리적으로 개편돼야 한다.”

☞ 김원기 前국회의장 : “제왕적 대통령제를 바꾸는 것이야말로 정치개혁의 알파요 오메가”

☞ 김황식 前국무총리 : “현행 5년 단임 대통령제는 역사적인 수명을 다했다. 개헌을 통한 권력구조 개편이 필요하며, 대통령 중심제를 유지한다면 국무총리 권한을 확보해 정부 내 균형이 이뤄지도록 해야 한다”

☞ 김종인 박사 (前 청와대 경제수석) : “다시는 불행한 대통령이 나오지 않도록 권력 시스템을 바꿔야”

☞ 김문현 헌법재판연구원장 (이화여대 로스쿨 교수) : “식물 대통령보다 제왕적 대통령의 폐해가 더 크므로 ‘분권형 대통령제’가 바람직하다”

☞ 정종섭 한국헌법학회장 (서울대 로스쿨 교수) : “대통령 직선 의원내각제를 한국적 상황에 맞게 변용해야 한다”

☞ 손기식 前사법연수원장 : “새로운 통치구조로 대통령 권한을 분산시키는 <독일식 의원내각제> 검토가 필요하다”

☞ 안병영 前교육부총리 : “제도가 문화 속에 잠겨서는 안 된다. 제도가 문화를 견인해야 한다. 이것이 개혁이다. … 새로운 정치제도로 <국민직선 분권형 대통령제>에 동의한다.”

2-3. 권력구조 개편의 필요성 : 정치이론적 측면

1) ‘사람’의 문제인가, ‘제도’의 탓인가?

○ 우리 정치 현실에 대한 진단

- “왜 여·야가 끝이 안 보이는 대립과 갈등으로만 나아가야 하는가?”

- “서로 토론하고 상생하는 것은 불가능한 일인가?”

○ ‘사람’의 문제보다 ‘제도’에 더 큰 문제가 있음

- 정치인의 자질을 탓하는 목소리도 있고, 타협과 양보의 정치문화의 결핍을 지적하기도 함

- 그러나 우리 정치의 ‘제도’, ‘구조’ 자체가 더 큰 문제가 있다는 판단

- 즉, 그동안 우리의 좋지 않은 정치문화가 오히려 ‘제왕적 대통령제’ 라는 제도에 함몰돼버린 결과라고 보는 게 더 정확한 판단

○ 따라서 이제는 새로운 제도가 새로운 정치문화를 이끌어가야 할 때

○ [참고1] 대전대 행정학과 안성호 교수의 진단과 처방

(“상생정치의 제도적 조건 : 스위스 협의민주주의의 교훈, 2002”)

“국회 파행의 원인은 무엇인가? 정당들의 소모적 정쟁으로 인한 국회 파행의 탓을 정치인들의 저급한 자질과 도덕성에 돌리는 경향이 지배적이다. 물론, 정치인들의 자질 향상과 도덕적 각성이 요구되는 것은 사실이다. 그러나 정치인들의 자질향상과 의식개혁을 촉구하는 것만으로는 부족하다. 좀 더 근본적인 해결책은, 보통사람들인 정치인들을 이전투구적 대립과 갈등에 빠뜨리는 구조적 원인이 무엇인지 찾아내 제거하는 것이라고 하겠다.”

○ [참고2] 한림대학원대학교 최태욱 교수의 진단과 처방

(경향 2014.7.17. [정동칼럼] ‘새정치’ 공천 유감)

“막연한 ‘신진대망론’은 버려야 한다. 새정치를 위해 시급한 것은 새 제도이지 새 사람이 아니기 때문이다. 한국의 국회의원 교체율은 세계 최고 수준이다. 17대 국회의원의 63%가 초선이었고, 18대 때는 45%, 지금 19대는 49%이다. 그럼에도 불구하고 정치는 언제나 구태의 연속일 뿐이다. 사람이 아닌 구조와 제도가 문제임을 웅변하는 것이다. 새 술은 새 부대에 담으라고 했다. 부대 자루는 낡은 그대로인 채 새 술만 자꾸 담아봐야 무슨 소용이 있겠는가. 술이 썩거나 부대가 찢어질 뿐 아니겠는가.”

“물론 사람은 필요하다. 그러나 그저 새롭고 보기 좋은 사람이 아니라, 기존의 정치 구조와 제도를 혁파해낼 수 있는 능력과 신념을 갖춘 사람이어야 한다. 그런 것들은 하루아침에 얻어지는 게 아니다. 기존 제도에 순응하지 않고 그걸 타파해낼 수 있는 제도개혁가는 정치현장에서 짧게는 10년, 길게는 20년이나 30년간 성공과 실패를 반복하는 가운데 깊은 고뇌와 성찰을 거듭해야 비로소 탄생한다.”

2) 갈등 사회에서 바람직한 권력구조 : 협의 민주주의

○ 대한민국은 갈등이 많은 나라

- 국내 한 연구기관의 분석에 따르면, 우리나라는 OECD 34개 국가 중 터키 다음으로 갈등이 높은 나라

- 터키는 다민족 국가인데다 종교적 갈등이 역사적으로 심했다는 점을 고려한다면, 대한민국의 갈등 지수가 세계 최고라고 해도 과언이 아님

- 사회갈등으로 발생한 경제적 비용도 연간 수백 조원으로 추산

○ 이처럼 갈등이 많은 나라의 권력구조는 어떤 형태가 바람직한가?

○ [결론] : 갈등이 높은 나라일수록 ‘다수결 민주주의’가 아닌, ‘협의 민주주의’가 필요

- 갈등이 많고 분열된 사회에서는 다수결주의에 의한 소수파의 배제가 오히려 더 큰 갈등과 불안정을 야기하기 때문에 실질적 민주주의 구현에 어려움을 겪을 수밖에 없음

- 따라서 갈등이 많은 나라일수록, ‘all or nothing’의 <다수결 민주주의(majoritarian democracy>가 아닌, <협의 민주주의(consociational democracy)>를 선택하는 것이 실질적 민주주의 실현에 적합

○ 미국 UC San Diego 레이파트(Arend Lijphart) 교수, 「분열된 사회를 위한 헌법 구조(Constitutional design for divided societies, 2008)」

- 갈등 사회를 위한 권력구조로 ‘분권형 민주주의(power-sharing democracy)’, ‘협의민주주의(consociational democracy)’를 제시

- “다수결 민주정치는 거의 반수의 국민을 정치참여에서 배제하고 있기 때문에 이데올로기적, 지역적, 인종적, 언어적 갈등이 심한 사회에서는 소수파의 배제가 불안과 폭력을 유발한다.”

- “분열된 사회에서는 민주정치가 파괴될 염려가 있기 때문에 이를 막기 위하여 다수결 민주주의체제가 아닌, 합의제 민주주의제도를 선택해야 한다.”

- “분열된 사회에서 성공적인 민주주의 정부를 수립하기 위해서는 두 가지 핵심 요소가 필요한데, 분권(power sharing)과 자치(group autonomy)’이다.”

○ 보그대너 교수, 「자치, 그리고 소수자 보호의 방안들(Forms of Autonomy and the Protection of Minorities, 1997)」

- “균열된 사회에서 내부적 갈등을 성공적으로 극복하는 유일한 방안은 권력공유를 제도화하는 길 뿐이다. 균열된 사회가 권력공유에 의하지 않고 안정을 이룩하는 것은 불가능하며, 따라서 균열된 사회에서 민주주의란 다수결 규칙이 아니라 권력공유와 동일한 것으로 간주되어야 한다.”

○ 그 외에 학자들의 ‘실증적’인 분석 자료들

① 크레파즈(Crepaz, M.M.L.) 교수 : 18개 국가를 대상으로 35년 동안의 경험적 자료들을 분석한 결과, 협의민주주의 정부들이 다수결민주주의 정부들보다 시민의 여망에 더 민감하게 반응한다는 증거를 확인 (Consensus versus Majoritarian Democracy, 1996)

② 앤드슨(Anderson, C.J.)과 길로리(Guillory, C.A.) 교수 : 11개 유럽 국가를 대상으로 설문조사 결과, 협의민주주의 체제에 사는 패자들이 다수결민주주의체제의 패자들보다 자신들이 속한 민주주의에 훨씬 더 만족한다고 분석 (Political Institutions and Satisfaction with Democracy, 1997)

○ 이제 우리나라도 ‘다수결 민주주의’라는 갈등 유발형 정체(政體)를 근본적으로 바꾸어야 할 때이며, 그 대안은 ‘협의 민주주의체제’로의 과감한 전환이어야 함

2-4. 권력구조 개편의 필요성 : 비교법적 측면

1) OECD 등 선진 국가 대다수가 의원내각제 형태

○ OECD 34개국 중 4개국(한국, 미국, 멕시코, 칠레)만이 ‘대통령중심제’ 국가. 2개국(프랑스, 폴란드)은 ‘이원집정부제’. 나머지 대다수의 국가들은 ‘분권형 의원내각제’ 또는 실질적 의원내각제를 실시하고 있음

○ 대통령제를 취하는 선진국들의 경우도 구조적으로 대통령 1인이 마음대로 권력을 휘두를 수 없도록 되어 있음

① 미국

- 미국은 출범 당시부터 연방주의·의회 중심주의·사법권 독립 등 다차원으로 분권화되어 있어, 대통령 1인의 권력독점이 원천적으로 불가능

- ⓐ 연방국가 : 미국의 대통령제는 제도적인 측면에서 행정부의 권력이 연방정부와 주정부로 분산되어 있어 권력독점이 원천적으로 불가능. 특히, 미국의 각 주는 사형 제도를 달리할 정도로 독립성이 강함

- ⓑ 의회국가 : 제도적으로나 전통적으로 의회 즉 입법부의 우위가 확립되어 있는 나라. 법률안 제출권을 의회만이 가지고 있고, 수많은 고위 공무원들에 대한 엄격한 인사청문 절차, 그리고 예산안 편성권 및 감사 기능이 의회에 속함

- ⓒ 사법국가 : 미국의 연방대법원, 항소법원판사는 모두 종신제로 임명되기 때문에 어떠한 권력으로부터도 독립되어 재판을 할 수 있어 사법권의 독립이 철저하게 보장

- 이와 같은 이유로, 미국을 제외하고는 성공한 대통령제 국가를 찾기 어려운 실정

① 프랑스 헌법학자 뒤베르제(M. Duverger) : “미국 대통령제가 다른 국가에는 진정한 내적 의미의 전이가 이루어지지 않는, 미국만의 폐쇄적인 정치체제”

② 독일의 헌법학자 뢰벤슈타인(K. Löwenstein) : “미국 대통령제는 미국 이외의 국가로 한 발짝 수출되는 순간 죽음의 키스로 변한다.”

[참고] 미국 ‘대통령(president)’의 어원 (서울대 로스쿨 정종섭 교수)

- 원래 미국 대통령의 의미는 행정부 수반으로서 ‘회의를 주재하는 사람’, 즉 ‘preside 하는 사람(president)’. 우리말로 번역하면, ‘의장’ 정도 됨.

- 그런데 한국·중국을 비롯한 동양권에 수입되면서, ‘통치자 중에 가장 으뜸’ 이라는 권위주의적인 색채가 입혀져, ‘國父’ 라는 뜻의 ‘대통령(大統領)’이 된 것. 결국 오늘날도 우리의 대통령은 ‘선출된 왕(elected king)’으로 강력한 권한을 행사

- 지난 20세기 아시아, 남미, 아프리카의 신생 독립국들이 미국의 대통령제를 수입하고 대다수의 국가들이 죽음의 키스를 맛보았음

[대표적 사례 : 멕시코]

- OECD 대통령제 국가인 멕시코 : “대통령은 곧 국가” 라는 ‘강력한 대통령주의’를 표방하고 있는데, 6년 임기의 제왕적 대통령의 폐단은 “멕시코에서 신(神)은 6년마다 죽는다(Dios muere cada seis años en México).” 라는 말로 함축

- 즉, 멕시코의 강력한 대통령제는 신(神)처럼 묘사되지만, 대통령제의 폐단이 하도 커서 대통령 임기가 끝날 때쯤인 6년 마다 “신은 죽는다”고 평가

② 프랑스

- 프랑스는 권력 구조가 ‘이원집정부제’로서 분권형 대통령제 국가 형태이면서, 1789년 프랑스 혁명 이후 200년 넘게 ‘혁명 정신’이 사회 곳곳에 뿌리 깊게 자리하고 있어, 제도적으로나 문화적으로 제왕적 대통령의 출현이 불가능

- 즉, 개인의 자유와 권리에 대해 그 어떤 국가권력도 함부로 침해할 수 없게 되어 있어, 대통령의 권한이 크다고 할지라도 독재를 할 수 없음

- 2009년 프랑스 방문 당시 Gerard Marcou 프랑스 파리 1대학 법학교수, 프랑스 대통령제의 성공요인으로 주저 없이 ‘프랑스 혁명 정신’을 들고 있음

- “프랑스는 역사적으로 개인의 자유와 권리에 대해 어떤 국가권력도 침해할 수 없게 되어 있어서, 대통령의 권한이 강력하다 하더라도 권력을 마음껏 휘두르는 게 현실적으로 거의 불가능하다.”

③ OECD 대통령제 국가인 칠레는 현재 개헌 논의가 활발

- 2013년 당선된 바첼렛(M. Bachelet) 대통령 선거캠프의 헌법자문위원장이었던 헌법학자 우르비나(F.Z. Urbina) 교수는 “칠레에서도 ‘강력한 대통령제’를 ‘분권형 대통령제’로 바꿔야 한다”고 주장

- 현재 중도 좌파인 ‘기독민주당’과 중도우파인 ‘국가개혁당’이 연정을 추진하고 있고, 대통령 권한을 분산시키는 것에 여·야 모든 정파가 모두 동의하고 있다고 함

2) 경제적 번영을 이루고 있는 나라들도 대부분 의원내각제에 기초

○ 2009년 기준으로 1인당 GDP 3만불 이상 국가 24개국 중 대통령제는 미국, 스위스, UAE 등 3개국에 불과. 나머지 21개국은 의원내각제에 기초하고 있다고 조사

- 스위스는 ‘7인 집정관제’로 독특한 권력구조

- 대통령제 국가인 미국과 UAE 역시 연방제 성격이 강해, 대통령의 자의적인 권력행사가 어려움

3) 독일 권력구조의 성공 사례 : 건설적 불신임제

○ 독일의 권력구조는 다당제 하에서 연정에 기반하고 있지만, 지난 60여 년 동안 매우 안정적으로 운영되어 왔음. 이는 기본적으로 ‘건설적 불신임제’를 특징으로 하는 권력구조가 잘 뒷받침되고 있기 때문

- 2009년 대한민국 방한시, 독일 괴팅겐 학술원 회장 슈타크(Christian Starck) 교수, <대한민국 학술대회>에서 다음과 같이 발언

- “독일 본기본법의 ‘건설적 불신임제’야말로 독일 정치 안정의 핵심 장치다.”

① 본기본법 제67조의 ‘건설적 불신임제 (konstruktives Mißtrauensvotum)’

○ 독일 권력구조의 핵심 : 「본기본법」 제67조의 ‘건설적 불신임제’

(우윤근, 「독일 의원내각제에 관한 연구 : 기본구조와 안정화 요소를 중심으로」 , 1991)

※ 본기본법 제67조 : “연방의회는 의원 재적 과반수의 찬성으로 후임자를 선출하고 연방대통령에게 연방수상의 해임을 요구함으로써만 연방수상에 대한 불신임을 표명할 수 있다. 연방대통령은 이 요구에 따라야 하며 선출된 후임자를 임명하여야 한다.”

- 독일의 ‘건설적 불신임제’는 “국회가 총리에 대한 불신임을 하려면 국회(연방하원)에서 후임 총리를 먼저 뽑도록 하는 제도”

- 국회가 후임 총리를 먼저 뽑는 방식으로 재임 총리를 불신임하기 때문에, 총리 공백으로 인한 국정 혼란이 전혀 발생하지 않음

- 또한, 통상적인 의원내각제 국가에서 빈번하게 발생하는 ‘잦은 의회 해산’도 거의 없음. 국회의원 총선거는 대부분 국회의원 임기 4년 종료 시에만 실시하게 돼, 안정적인 국정 운영이 가능

○ ‘건설적 불신임제’의 태동 배경 두 가지

- 1949년 「본기본법」에 처음 등장한 이러한 ‘건설적 불신임제’는 과거 바이마르 헌법의 이른바 ‘파괴적 불신임제’에 대한 반성에서 나온 것. 즉, 단순히 정부의 퇴진만을 목적으로 하는 정당에 의해서 행해지는 파괴적 불신임권 행사를 막기 위한 것임

- 또, 2차 대전 패망을 거치면서, 히틀러 같은 총통이 절대로 나타나서는 안 되겠다는 반성적 고려에서 이와 같은 제도를 착안

○ ‘건설적 불신임제’의 실제

- 지난 60년 동안 수상에 대한 건설적 불신임 시도는 2번 있었는데, 실제 불신임이 의결된 것은 1982년 사민당의 헬무트 슈미트(Helmut Schmidt) 수상의 경우 딱 한 번임 1)
1)　 ① 첫 번째 ‘건설적 불신임제’ 시도 → 실패 : 사회민주당(SPD) 빌리 브란트(Willy Brandt) 수상이 동방정책을 강하게 추진하자, 1972년 4월 24일 기독교민주당/기독교사회당 연합(CDU/CSU)이 라이너 바르첼(Rainer Barzel)을 후임 수상으로 내세워 브란트 수상에 대한 불신임을 시도했으나, ‘찬성 247표’를 얻어 재적의원 496명 중 과반수인 249표에 2표가 모자라 연방의회에서 통과되지 못함

② 두 번째 ‘건설적 불신임제’ 시도 → 성공 : 또 한 번은 1982년 10월 1일 사민당의 헬무트 슈미트(Helmut Schmidt) 수상에 대해 기민/기사당이 헬무트 콜(Helmut Kohl)을 내세워 불신임을 추진했고, ‘찬성 256표 반대 234표 기권 4표 불참무효 2표’로 불신임 찬성이 재적의원 과반을 넘어 결국 독일 역사상 처음으로 건설적 불신임제가 실현 
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② 본기본법 제68조의 ‘연방수상의 신임요구권’

○ 독일 기본법 제67조와 더불어 살펴볼 조항은 제68조 ‘연방수상의 신임요구권’임

※ 본기본법 제68조 제1항 : “연방수상은 연방의회에 대하여 스스로 자신에 대한 신임을 요구할 수 있다. 만약 이 제의가 연방의회 의원의 재적 과반수의 동의를 얻지 못한 경우, 연방수상의 제안에 따라 연방대통령이 21일 이내에 연방의회를 해산할 수 있다. 다만, 이 연방의회해산권은 연방의회에서 재적의원 과반수의 찬성으로 새로운 연방수상을 선출하는 경우에는 즉시 소멸한다.”

○ 연방수상은 의회로부터 불신임이 제기될 위험에 상관없이, 독자적으로 의회의 명시적 신임을 받는 것이 자신에게 유리하다고 판단되는 경우에는 언제라도 이 ‘신임요구권’을 행사할 수 있음

○ 독일 역사상 이러한 ‘수상의 신임요구권’ 행사는 다섯 번 있었는데, 실제 수상이 의회의 신임을 받지못해 의회 해산 및 조기 총선거로 귀결된 경우는 세 번임 2)
2)　① 1972년 9월 20일 브란트 수상이 동방정책을 추진하면서 ‘신임요구권’을 행사했는데, ‘찬성 233표 반대 248표’로 과반수 획득에 실패해 의회의 신임을 받지 못하고, 의회 해산 및 조기 총선거 실시

② 1982년 2월 2일 헬무트 슈미트 수상이 의회 해산을 목적으로 ‘신임요구권’을 행사했는데, ‘찬성 269표 반대 224표’로 의회의 신임 결의로 마무리

③ 1982년 10월 ‘건설적 불신임제’를 통해 슈미트의 뒤를 이어 후임 수상에 오른 헬무트 콜이 그해 12월 17일 ‘신임요구권’을 행사한 적이 있는데, ‘찬성 218표 반대 8표 기권 248표’로 의회로부터 신임을 받지 못해 의회가 해산되었고, 그 다음 해인 1983년 3월 조기 총선으로 이어짐

④ 최근 사례로는, 게르하르트 슈뢰더(Gerhard Schroder) 수상이 두 번 ‘신임투표’를 시도한 적이 있었음. 2001년 11월 16일 아프가니스탄 파병과 연계해 ‘신임요구권’을 행사해 과반인 336표의 찬성을 얻어 수상을 계속 할 수 있었음.

⑤2005년 6월 27일에 다시 한 번 ‘신임투표’를 시도했는데, 신임을 받지 못해서(찬성 151표) 수상 직에서 물러남. 그 때 다시 의회가 해산
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③ 소결 및 시사점

○ 독일의 경우 ‘건설적 불신임제’로 인해 안정적 국정운영이 가능. 특히, 일반적인 내각제 국가에서 존재하는 ‘수상의 신임요구권’도 ‘건설적 불신임제’라는 안정화 요소와 맞물려 남용되지 않고, 잦은 총선으로 인해 국정 혼란도 발생하지 않음

○ 그 결과, 아데나워부터 현 메르켈 수상까지 거의 대부분 7년 이상 안정적으로 수상직에 재임하였고,

- 특히, 헬무트 콜(Helmut Kohl) 수상의 경우 16년 이상을 재임 - 수상직 재임 중 권력 남용 등으로 인한 부패사건은 거의 없었다고 함

○ 독일은 이러한 안정적 권력구조를 바탕으로 정국의 안정과 함께 세계 3위의 경제발전을 도모. 또, 이를 바탕으로 동·서독 통일도 이룩

○ 시사점 : 제왕적 대통령제의 폐단을 극복해 권력의 분점을 도모하고, 또 남북 분단 상황을 감안해 국정 공백의 방지와 국정의 안정적 운영을 고려할 경우, 이 같은 독일의 제도를 적극 검토할 필요

4) 오스트리아 권력구조의 성공 사례 : 대통령의 ‘역할 자제’

○ 오스트리아 권력구조의 경우도 우리나라에 많은 시사점을 줌

○ 오스트리아의 ‘대통령 직선제’

- 오스트리아는 대통령을 국민이 직접 뽑는데, 이러한 ‘국민적 정당성’ 하에 연방 대통령은 국군통수권, 의회해산권 등 권한을 보유

- 오스트리아가 독일과 달리 대통령을 직선하는 이유는, ‘민주적 정당성’ 차원에서 국가의 상징이자 국민통합의 상징적 지위에 있기 때문에 주권자인 국민이 직접 뽑아야 한다는 인식에서 비롯

- 이처럼 대통령을 국민이 직접 뽑기 때문에 오스트리아 대통령은 전통적인 내각책임제 국가의 경우 보다 상대적으로 강화된 권한을 보유

○ 대통령의 ‘역할 포기(Rollenversicht)’또는 ‘역할 자제’

- 그러나, 특이하게도 대통령 스스로가 헌법상 부여된 권한의 행사를 자제하는 특징이 있음. 즉 “권한은 있되, 그 행사는 자제”하는 이른바 ‘대통령의 역할포기’가 오스트리아 정치의 큰 특징

- 이에 따라, 총리 임명권도 통상 총선 결과에 따라 다수당에서 천거한 총리 후보자를 지명하고, ‘의회 해산권’도 전혀 행사하지 않음

- 그렇기 때문에, 제도적으로 독일처럼 ‘건설적 불신임제’를 만들지 않더라도 의회와 정부와의 대립으로 인한 국정 혼란이 생기지 않음

- 오스트리아에서 ‘대통령의 역할포기’ 라는 ‘정치 관행’이 정착된 것은, 20세기 초반 보수 가톨릭 중심의 ‘검은 진영’, 사회주의 계열의 ‘붉은 진영’과의 좌·우 극한적인 이념 대립으로 ‘시민전쟁’까지 치러야했던 오스트리아의 근·현대사적 질곡과 무관하지 않음

- 이후 오스트리아는 정당 간 정치적 합의와 협력을 최우선으로 고려하는 ‘협의 민주주의’의 기반이 강화되었고, ‘대통령의 역할 포기’도 이러한 차원에서 이해되고 있음

○ 참고로, 최근 김대중 정부와 노무현 정부에서 두 차례 교육부총리를 역임한 안병영 박사의 『왜 오스트리아 모델인가』 라는 저서를 보면, ‘합의와 상생의 국가 모델’로서 오스트리아 제도가 잘 소개

☞ 결론적으로, 독일이 ‘제도적’으로 대통령과 의회의 대립과 갈등을 최소화하는 장치를 마련했다면, 오스트리아는 ‘제도’와 함께 ‘관행’의 요소가 덧붙여져 있다고 할 수 있음

이언주 경기도 광명시 을 국회의원 공약 신호등 --- 보기 --- >

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