87년 체제의 문제점과 독일-오스트리아 권력구조모델

최태욱 한림국제대학원 교수

IV. 독일식 의원내각제와 오스트리아식 분권형 대통령제

○ 독일과 오스트리아의 권력구조가 대안 모델로서 각광을 받는 핵심 이유는 그 둘이 위에서 언급한 의원내각제와 분권형 대통령제의 도입 어려움을 상당 부분 해소해줄 것이라는 기대 때문임

○ 독일식은 순수 의원내각제에 가깝지만 대통령은 별도로 두는 방식이므로 그 모델을 따를 경우 의원내각제 도입의 개혁 효과는 모두 누릴 수 있는 한편, 대통령직의 폐지에 따른 문제 발생은 방지할 수 있으리라는 기대를 받고 있음

○ 오스트리아식은 형식적으로는 분권형 대통령제이지만 실질적으로는 의원내각제와 다를 바 없는 권력구조라고 평가됨에 따라 그 방식을 한국에 적용할 경우 대통령으로의 권력 집중 가능성 및 대통령과 총리 간의 권력 충돌 가능성은 최소화할 수 있으리라는 기대를 받고 있음

○ 이하에서는 위와 같은 평가와 기대가 충분히 타당한 것은 아니라는 점을 지적하고, 보다 객관적이고 정확한 평가 과정을 다시 거친 후, 적절한 도입 조건의 충족을 전제로 하여 오스트리아식 분권형 대통령제를 모델로 삼을 것을 제안함

1. 독일식 의원내각제 도입 문제

◎ 독일식 의원내각제 도입의 장점

○ 대안모델로서 독일식 권력구조의 최대 장점은 의원내각제이면서도 대통령직이 존재한다는 점
- 한국의 대다수 시민들이 대통령직 존치를 선호한다는 현실을 감안하면 독일식 모델의 수용은 의원내각제의 도입 경우와 동일한 개혁 효과를 확보할 수 있음과 동시에 국민적 동의도 얻기 용이한 대안 선택이라는 판단을 일단 가능케 함

○ 합의제형 권력구조이므로 87년 승자독식 체제에서 벗어나고자 하는 개혁 취지에도 부합

○ 독일식 의원내각제는 연립정부의 안정성이 대단히 높은 것으로도 정평이 나있는 권력구조임
- 내각불신임권 등 의회가 갖는 행정부 견제 기제를 거론하며 혹자는 다당제의 연립정부 형태로 구성되는 의원내각제의 행정부는 구조적으로 불안한 것이라고 평가하지만 그것은 기우에 불과함
- 주지하듯, 유럽의 많은 선진국들은 의원내각제 국가이나 그들 중 행정부의 불안정성으로 인해 어려움을 겪고 있는 나라는 없음. 각자 스스로들의 안정화 기제를 가동시키고 있기 때문임
- 독일의 경우 군소정당의 난립에 따른 행정부의 불안정성을 극복하기 위하여 비례대표 선거제도에 5%라는 저지조항을 설치함으로써 유력 정당수가 3개내지 5개 정도인 온건 다당제를 유지
- 또한 연방하원이 후임 수상을 미리 선출해두지 않으면 불신임 권한을 행사하지 못하도록 하는 소위 ‘건설적 불신임투표’(Konstruktives Mibtrauensvotum)제를 통해 의회의 견제권한 남용을 방지함

◎ 독일식 의원내각제 도입의 어려움

○ “‘나라님’을 내손으로 직접 뽑는다”는 정서적 만족감을 제공하는 직선 대통령제에 대한 전통적인 국민선호가 바뀌지 않는 한 독일식 간선 대통령제의 도입은 용이하지 않을 것임
- 독일의 대통령은 연방하원 의원들과 각 주의회에서 나온 대표들로 구성된 연방회의(Bundesversammlung)에서 재적의원 과반수의 찬성으로 선출되는바, 임기는 5년이며 한차례의 중임이 허용됨
- 대통령은 모든 국민을 (초당파적으로) 대표하며 국가통합의 구심점으로서의 역할을 수행하는 상징적 국가원수일 뿐 정치적 실권은 갖지 않음. 내각주재권이나 입법권한은 물론 군통수권이나 비상대권도 없음
- 다만 국제법적으로 국가를 대표하고, 외교사절을 신임하고 접수하며, 외국과 조약을 체결할 수 있는 제한적 외교권한이 있음
- 그러나 그 조약체결권도 해당 조약이 연방의 정치적 관계를 규율하거나 연방입법의 대상과 관련된 것일 경우에는 연방의회나 다른 국가기관의 동의가 필요하다는 제약아래 부분적으로 행사될 수 있는 것임
- 이렇게 ‘힘없는 대통령’을 간선제로 뽑는 방식에 대해 직선 대통령제를 민주화의 상징으로 여기는 우리 시민들이 호의를 가질 가능성은 낮은 것으로 보임

○ 그렇다고 국민 직선을 통해 대통령을 선출하되 그 대통령은 독일처럼 상징적 국가원수로서의 역할만하도록 하자는 수정 제안이 과연 현실적으로 설득력 있는 절충안이 될 수 있을지는 알 수 없음
- 우선 실권 없는 대통령을 직선제로 선출하자는 주장을 얼마나 많은 국민들이 받아들일지 의문임
- 설령 그에 대한 국민적 동의를 얻는다 할지라도 국민에 의해 직접 선출된 대통령이, 즉 국회와 더불어 ‘이원적 정통성’을 겨룰 수 있는 대통령이 과연 아무런 실권 행사 없이 오직 상징적 국가원수 역할의 수행에만 전념할 것인지는 미지수임. (자의든 타의든) 실질적인 정치권력을 행사할 가능성은 상존함

○ 결국 대통령 국민 직선제를 유지할 수밖에 없다면 그 대통령에겐 상당한 실권을 (헌법적으로) 허용해야한다는 것인데, 그 경우는 이미 의원내각제가 아닌 분권형 대통령제에 해당함
- 이것이 오스트리아식 분권형 대통령제에 관심이 집중되는 한 원인임

2. 오스트리아식 분권형 대통령제 도입 문제

◎ 오스트리아식 분권형 대통령제의 장점

○ 오스트리아식 분권형 대통령제는 독일식 의원내각제와 달리 헌법적으로 상당한 실권을 행사할 수 있는 대통령을 지금과 같이 국민이 직접 뽑는 권력구조이므로 그 도입 과정에서의 국민적 반대는 비교적 크지 않을 것으로 전망됨

- 국민의 힘으로 이루어낸 대통령 직선제는 그대로 유지하되 단지 제왕적 대통령제의 폐해를 없애고 민의 반영에 뛰어난 합의제적 민주체제를 발전시켜가기 위해 대통령의 권한을 분산하는 방향으로의 개혁이 필요하다는 주장을 펼칠 경우 국민들은 그것을 충분히 납득할 수 있으리라는 것

- 결선투표제에 의해 국민이 직접 선출하는 6년 임기의 오스트리아 대통령은 역시 국민이 선출하는 국민의회(Nationalrat)와 “같은 반열에서, 병렬적으로 서로 경합하는 위치”에 있음(안병영 2013,120). 대통령 역시 의회와 동등한 정도의 국민적 정통성을 갖는 헌법기구이므로 대통령은 의회에 대해 어떠한 정치적 책임도 지지 않음

- 대통령은 연방총리와 (연방총리의 제청에 의해) 연방정부의 장관을 임명하고 해임할 수 있는 권한(사실상 의회의 동의를 필요로 하지만)을 지님. 물론 의회에서 안정적인 다수파 연립정부를 구성할 수 있는 정당 간 연합정치가 순조롭게 이루어질 경우 대통령의 연방총리 및 장관 임면권은 사실상 무의미한 것이 되나, 그렇지 않을 경우엔 상당한 의미를 갖는 권한으로 작동함. 실제로 1959년엔 오스트리아의 6대 대통령인 아돌프 샤르프(Adolf Scharf)가 오스트리아인민당과 자유당 간의 연립정부 인준을 거부했고, 1970년엔 7대 대통령이던 프란츠 요나스(Franz Jonas)가 수상임명권을 행사함으로써 소수파 연립정부의 구성을 가능케 하기도 했음(황태연 2005, 60)

- 또한 오스트리아 대통령은 군통수권, 의회의 소집 및 해산권, 국민투표 회부권, 긴급명령권, 사면권 등의 주요 권한을 재량껏 행사할 수 있으며, 외교권도 제한적 범위 내에서는 행사 가능함

○ 이같이 오스트리아의 권력구조는 전형적인 분권형 대통령제에 해당하며, 따라서 이 제도를 도입할 경우 상기한 분권형 대통령제의 일반적 개혁 효과 발생은 충분히 기대 가능한 것임
- 이것이 국민 설득에 도움이 될 것임은 물론임

○ 혹자는 오스트리아식 분권형 대통령제는 실질적인 의원내각제에 해당하며 따라서 그 제도의 도입을 통해 의원내각제의 개혁 효과를 달성할 수 있다고 말하지만, 그것은 ‘제도 해석의 오류’에 기인한 생각에 불과함
- 국민의회 내에서 연정의 구성이나 작동이 순조롭게 이루어지는 가운데 오스트리아 대통령이 연방정부의 형성 및 운영에 관여한 경우는 찾아보기 어려운 것이 사실임

- 비록 제한적으로 부여된 것이긴 하나 그나마 그 외교권의 행사도 놀라울 정도로 자제해온 것이 사실임. 예컨대, 헌법에 의하면 오스트리아를 대외적으로 대표할 권한은 당연히 대통령에게 있으나 역대 대통령들은 EU 정상회의 등의 주요 국제무대에서조차 나라의 대표로 서는 일을 총리에게 양보해왔음

- 이같이 오스트리아의 역대 대통령들이 헌법이 보장한 것보다 훨씬 축소된 권한만을 행사해 온 것은 사실임. 말하자면 대통령의 권한 행사 자제가 일종의 불문율처럼 지켜져 왔다고 볼 수 있음. 그 결과 오스트리아의 일반 시민들 사이에도 정치의 중심축은 단연 의회이며 총리가 정부의 최고지도자라는 인식이 확고히 성립돼있는 것 역시 사실임(안병영 2013, 120)

- 그러나, 상기한 바와 같이, 오스트리아의 대통령은 헌법이 보장하는 상당한 실권의 소유자임

- 오스트리아 대통령들이 통상적으로 ‘역할 포기(Rollenverzicht)’ 또는 실권 행사 자제를 해온 것은 오스트리아 고유의 정치사, 그에 토대를 둔 정치문화와 전통, 그리고 정치인들의 오랜 기간에 걸친 학습경험 등이 축적된 결과 형성된 일종의 비제도적 규범체계에 따른 것일 뿐 제도가 ‘강제’한 때문이 아님

- 제1공화국 시절인 1933년에 잉글버트 돌푸스(Engelbert Dollfuss) 주도의 오스트리아판 파시즘 체제에 들어갔고 그 이후 1938년엔 히틀러에 의해 독일에 합병되는 등의 일대 수치를 경험했던 오스트리아인들은 정치인 혹은 정치세력에 의한 독재는 물론 독선과 독주에 대해 매우 민감한 반응을 보임. 대통령의 정치 개입 자제는 이러한 정치문화의 영향 탓이라 볼 수 있음
- 제2차 세계대전 이후 오스트리아 제2공화국은 10년 간 미국, 영국, 프랑스, 소련 등의 전승 4개국에 의해 분할점령을 당하였고 이때 오스트리아 시민들은 독립국가 지위의 회복을 위해서는 모든 정당과 정치사회 세력이 합심하고 협력해야한다는 공동 규범을 공유하게 되었음. 이러한 시대적 요청에 부응하여 오스트리아 정당들은 이념과 정파를 초월한 연합정치를 펼쳐가야 했고 그것이 지금의 합의제 정치문화로 자리 잡게 되었음(선학태 2005, 202).

- 따라서 오스트리아인들이 그토록 소중하게 여기는 연합의 정치가 연립정부의 형태로 여러 정당들에 의해 순조롭게 운영될 경우, 거기에 대통령이 개입하는 것은 설령 그것이 합법적인 것이라 할지라도 그 자체로 비난받을 소지가 큰 것으로 여겨지는 풍토가 조성돼왔음

- 권력구조를 포함한 제도 모델의 도입 및 적용 가능성을 논하면서 제도 외적 변수를 마치 제도에 마땅히 ‘따라 오는 것’으로 생각해서는 곤란함. 오스트리아식 분권형 대통령제를 모델로서 평가할 때는 오직 제도 자체만의 개혁 효과를 점검해야 함. 오스트리아 특유의 역사와 전통, 학습경험 등으로 인해 발생하는 정치효과는 고려 대상에서 제외해야 할 것임. 그러한 것들은 제도를 도입한다고 해서 자동적으로 따라오는 것이 아니기 때문임

- 요컨대, 오스트리아 권력구조는 실질적인 의원내각제가 아닌 전형적인 분권형 대통령제로 ‘건조하게’ 해석하고, 그 토대 위에서 도입 및 적용 가능성을 고려해야 한다는 것임

○ 합의제형 권력구조 모델로서 가장 적합한 것이라고 주장할 수 있을 만큼 전후 현재까지 오스트리아 정부의 합의제 민주체제 수행능력은 뛰어났음(Luther and Muller 1992; Pelinka 2002)

- 대통령의 개입 여지가 거의 안 생길 정도로 오스트리아의 연정 형성 및 운영은 매우 안정적으로 진행돼왔음

- 그 핵심 이유는 국민당, 사회당/사민당, 자유당, 그리고 1980년대 후반 이후에는 거기에 녹색당과 자유포럼 등이 합류하는 수준에서 셋 내지 다섯 유력 정당들 간의 ‘온건 다당제’가 유지되었고, 따라서 의회 내에서의 안정적인 다수파연합 형성이 거의 언제나 가능했기 때문임. (참고로, 역사, 전통, 정치문화 등의 변수와 함께 대통령의 실권 행사 자제에 영향을 미친 또 다른 중요 변수가 바로 이 연합정치의 안정성이라는 점에도 유의해야할 것임)

- 1945년 오스트리아 제2공화국의 출범 이후 2013년까지의 68년 동안 단일정당정부가 들어선 기간은 전부 합쳐 17년으로 전 기간 중의 25퍼센트에 불과함. 나머지 기간은 언제나 연립정부가 형성되어 국정을 운영을 담당해왔음. 연립정부가 통상적인 오스트리아 정부 형태라는 것임

- 특히 중도좌파인 사민당과 중도우파인 국민당의 대연정 기간이 전체의 60퍼센트에 해당할 정도로 네덜란드식으로 표현하자면 소위 ‘보랏빛 정부’의 등장이 흔했음. 이념 혼합형인 포괄적 연립정부에의한 합의제 정치가 안정적으로 지속돼왔다는 것임

- 포괄형 연립정부가 지속됨에 따라 ‘사회적 합의주의(social corporatism)’가 세계 으뜸이라고 평가받을 만큼 높은 수준에서 안정적으로 발전해왔음

- 주지하듯, 사회적 합의주의 발전의 기초 조건은 노조와 사용자 집단 등의 사회협약체계 참여자들에게 ‘동동한 파트너십’을 제공할 수 있는 이념과 정책 중심의 ‘구조화된 다당제’인 바, 오스트리아는 이 기초 조건을 갖추었음은 물론 그에 더하여 권력구조마저 사회적 합의주의 발전을 견인하는 포괄형 연립정부를 유지해옴으로써 세계 최고 수준의 사회적 합의주의 국가가 될 수 있었음

- ‘조정시장경제(coordinated market economy)’ 체제의 근간에 해당하는 민주적 시장조정 기제, 즉 사회적 합의주의 체계가 이처럼 발달함에 따라 경제의 민주화와 복지국가의 발전이 순조롭게 이루어져왔음

○ 이상 본 바와 같이, 오스트리아의 특수 상황이 허용하는 실질적 의원내각제의 작동은 기대해선 안 될 것이나, 헌법에 명시돼 있는 오스트리아식 분권형 대통령제의 작동은 충분히 기대 가능한 것이며, 그것만으로도 우리에게 필요한 정도의 합의제형 권력구조의 창출은 가능할 것으로 판단됨

◎ 오스트리아식 분권형 대통령제 도입의 어려움

○ 상기한 분권형 대통령제 도입의 양대 문제가 이 경우에도 고스란히 일어날 수 있음

- 즉 양당제 상황 혹은 다당제일지라도 양당제와 유사한 형태의 블록정치 상황이 일상적으로 일어날 경우 실질적인 대통령중심제로 작동할 가능성이 있음

- 또한 권력 배분을 어떻게 매끄럽게 함으로써 대통령과 총리 간의 갈등과 충돌을 최소화할 것인지의 문제도 있음

○ 오스트리아는 구조화된 다당제 국가인데다 대통령은 헌법이 부여한 권리마저 포기할 정도인지라 상기한 두 문제가 웬만해선 발생하지 않고 있으나 과연 한국에서도 그럴 수 있을지는 미지수임

- 오스트리아식 분권형 대통령제를 도입하여 한국형 합의제 민주체제를 발전시켜가기 위해서는 한국의 정당체계도 구조화된 다당제로 전환해야 할 텐데, 과연 한국의 현 지역 기반 거대 양당체제가 권력구조의 개편만으로 그렇게 발전해갈 수 있을지 의문임

- 더구나 한국은 오랜 기간 제왕적 대통령제 국가였으므로 그 제도 유산의 정치적 영향력이 상당 기간 지속될 터인데, 그 기간 중에 끊임없이 벌어질 공식/비공식적인 이원적 정통성 문제를 어떻게 해결해갈 수 있을지도 의문임

이언주 경기도 광명시 을 국회의원 공약 신호등 --- 보기 --- >

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