지방분권을 위해 권역별 비례대표로 구성되는 국회 지방분권추진기구 설치 방안

김성호(전국시도지사협의회 정책연구실장)

Ⅰ. 문제제기

지방자치제도는 지역중심의 지방자치단체가 그 지역 내의 공공과제를 단체의 자치적 기구에 의해서 스스로의 책임 아래서 처리함으로써 국가의 과제와 업무의 과중을 덜어주고 지역주민의 자치역량을 길러 민주정치와 권력분립의 이념을 실현시키는 자유민주적 통치기구의 중요한 조직원리에 해당한다1) 1) 허영, 「한국헌법론」, 박영사, 2005, 787면

그러므로 지방자치에 있어 지방분권화의 논리는 국가기능을 여러 정치단위에 분산시킴으로써 분업을 통한 효율성의 증대를 위한 것이며, 다양한 정치실험을 통한 구성원의 학습기회를 제공하며, 보다 나은 해결책을 모색해 나가는 정치과정이다 2) 2) 이기우, 「지방분권과 시민참여」, 역사넷, 2003, 17면

따라서 국가경쟁력 강화를 위해 지방자치제는 필수적인 요소이며, 합리적 지방분권은 지방자치단체를 위해서만이 아니라 중앙정부의 업무효율성을 높이기 위해서도 반드시 필요한 것이다. 이러한 관점에서 중앙행정권한의 지방이양 즉 지방분권은 실질적 지방자치의 토대이다. 지방자치를 실시하기 위해서는 중앙-지방정부간 입법 및 행재정권을 합리적으로 재배분하는 것이 필수이다. 그러나 유감스럽게도 우리나라에서는 중앙집권적 행재정제도를 유지하면서 지방의회를 구성하고 단체장만 선출하면 지방자치인 줄 생각하고 있다는데 문제가 있다.

지방자치제를 부활시킨 문민정부와 국민의 정부, 참여정부, 실용정부를 거쳐 오면서 나름대로는 지방분권을 주요 국정지표로 삼아 왔으나, 결과적으로는 지방자치에 부합되는 국가개조 수준의 국정운영체제개편을 위한 합리적 지방분권을 이루어 내지 못한 채, 오늘에 이르고 있다.

미국의 금융위기가 재정위기를 초래한데 이어 남유럽 국가의 재정위기가 금융혼란과 국가재정의 불안이 언제 종료될 지 아무도 알 수 없는 시대가 되었다.

이러한 세계경제시스템의 변화에 따라 중앙집권체제로 운영되었던 근대적 관료제적 국가운영 방식을 순발력있는 국정운영방식으로의 대전환을 요구하고 있다. EU에서는 국가의 역할이 경제 블록화/지역화로 인해 지방정부를 통해서 우회적으로 달성하려는 경향으로 나타나고 있다. 특히, 유럽연합(EU)은 경제적 관점에서 지방분권을 중요시하고 있다. 국가보다는 지역정부(Regional Government)간의 경쟁관계 속에서 지역간 경제역량도 길러지고, 결국 국가의 글로벌 경쟁력도 강화된다는 것이다.

유럽연합의 지방분권은 실질적 지방자치의 실현을 가능하게 하는 것으로서, 효율성과 민주성이라는 행정이념의 양 측면에서 요구되고 있으며, 중앙-지방정부의 경쟁력 강화를 위하여 필수적인 과제이다.

본고에서는 지방분권형 국가개조를 위한 국회내 실효성 있는 기구 신설 및 이를 위한 국회의원 비례대표 선출방식개선방안을 제안하고자 한다.

Ⅱ. 대한민국 위기극복방안으로서의 지방분권개헌

1. 위기의 대한민국

가. 중앙집권체제의 공과

해방이후 전쟁을 겪으면서 강력한 중앙집권국가 운영시스템을 70년동안 유지해온 결과, 1970년대 개발시대에는 중앙정부가 국가발전의 원동력 역할을 하였고 후진국에서 선진국 문앞까지 고속 성장을 해 왔다.

그러나 지난 10여년간 경제성장이 정체되고 국민생활이 나아지지 않는 이유는 국가 공공기관의 도덕적 해이가 어느 순간 국가재정에 부담을 끼치는 수준이 되었고, 지방정부에게는 권한과 재원은 주지 않고 일과 재정부담만 떠넘김으로 인해 대한민국의 지속가능성에 대한 경고가 지속되고 있으나 심기일전 변화의 조짐이 없다는데 문제가 있다.

　이러한 와중에 2014년 한국 사회 도처가 아수라장이었다. 자기만 살겠다고 침몰 선박에서 도망쳐 나온 선장을 봤다. 안전은 뒷전이고 제 배만 불렸던 기업가의 최후를 목도했다. 청년세대는 못살겠다고 아우성인데 자기 노후만 지키겠다는 공직자의 목청을 들었다. 시장, 정부, 국회, 개인 어디 하나 성한 곳이 없게 느껴진다. 총체적 난맥상의 토대는 허약한 공공성이다. 그 위에 경제와 정치, 복지가 작동하다 보니 외부충격에 정당성이 흔들린다. 최근 서울대 사회발전연구소와 SBS가 공동으로 한국 사회의 공공성을 조사했다. OECD 33개국 중 33위였다. 이를 4개 구성 항목으로 보면 공익성 33위, 공정성 33위, 시민성 31위, 공개성 29위였다 3) 3)이규연, 올해의 단어 총체적난맥상, 중앙일보, 2014. 12.5 34면        이런 낯 뜨거운 수치에도 중앙정부는 무덤덤한 것처럼 보인다.

그동안 중앙정부가 규모의 경제를 내세워 지방정부의 권한과 재원까지 일괄적으로 관리 운영하는 것이 효율적이라는 점을 명분으로 삼아왔다.

그러나 중앙집권 하에서 중산층감소, 유치원·초중등·대학 교육비 부담의 적정 수준 관리에 실패하였고, 출산율 저하에 일조하였다. 주택, 과다한 대학등록금, 청년일자리 부족, 높은 자살률, 가족과 저녁식사도 하지 못하는 행복하지 못한 고단한 일상생활, OECD국가중 가장 노동시간이 긴데도 불행하고, 양극화로 인해 비정규직은 먹고 살기 어려운 실정이다. 노인 일자리와 질병으로 인한 의료비 부담 등 문제는 사회문제된지 오래이다. 외교적으로는 미국, 중국, 일본 사이에서 샌드위치 실정이고, 자주국방하겠다고 큰소리 쳐 놓고 이젠 다시 전시작전권을 미국에 애걸한 상황이다. 경제는 살아나지 않고 정부는 메가뱅크 만들면 금융경쟁력이 생길 것처럼 말했지만 은행경쟁력은 한심한 수준이다. 통일문제는 통일대박 수사는 화려한데 남북교류는 꽉 막혀 정부가 뭐하고 있는지 국민은 답답해 하고 있다.

이처럼 강력한 중앙집권 정부가 국가 운영의 효율성 제고는커녕 국민의 삶의 질이 저하되는데 속수무책이다. 따라서 중앙정부는 본연의 기능과 역할, 즉 국가안보, 내외 경제 대응, 금융 및 수많은 국가 공기업 관리 등 핵심역량에 집중하기 위해, 지방정부 살림까지 맡아 권한행사하려는 과욕을 버려야 한다. 그렇지 않으면, 국가부채 급증, 금융정책의 실패, 국민소득의 정체, 세월호 사건에서 연유된 관피아 척결, 공공기관장의 고액보수와 낙하산인사 등 국가가 당연히 해야 할 정책을 실패함으로 인해 국민에게 엄청난 재정적 부담을 떠넘기는 일이 되풀이 될 수 있다. 따라서 중앙정부는 이제라도 지방정부가 스스로 책임지고 해야 할 일마저도 일일이 간섭하거나, 국가가 결정한 사업비 부담을 지방정부에 일방적으로 무차별로 떠넘기지 않도록 제도화 해야 한다.

나. 국가중심의 지역균형발전정책의 한계

뿐만 아니라 중앙정부가 지방의 발전을 돕는다는 의도에서 각 정부마다 균형발전정책을 추진했음에도 불구하고 지속적으로 수도권으로 경제활동인구가 유입되고 있는데 가장 중요한 이유는 질 좋은 일자리가 수도권에 집중되어 있기 때문이다. 지표들을 보면, 점점 지역간의 양극화가 심해지고 있으며, 수도권과 비수도권간의 격차가 오히려 더 커지고 있다. 결국 중앙정부가 주도하는 지역균형발전 정책은 한계가 있다. 그나마 아직도 비수도권에 희망이 있다고 한다면, 지역대학 출신 대학출신자들이 수도권 인접 지역 대학출신 보다 지방에 남는 비율이 훨씬 더 높다는 점이다.

다. 중앙집권이 초래한 국가위기 극복수단

위와 같은 국정운영의 난맥상은 오랜 중앙집권체제 하에서 일어난 현상들이다. 따라서 현재의 중앙집권을 정당화하는 헌법체제로서는 수도권과 비수도권간의 격차, 주민의 삶의 문제 등을 해결할 수 없다. 그러므로 고령화가 급속히 진행되어 지방의 성장 동력이 완전히 바닥나기 전에 조속히 지방분권을 통해 지방의 자생력을 키워야 한다. 이를 위해서는 중앙정부 정책이 지역마다 다른 여건에 부합되는 특수성을 반영할 수 없으므로 중앙-지방정부간 합리적 역할 분담 즉 지방분권이 절실하다.

대한민국이 위기에서 벗어나려면, 지방정부가 구원투수로 나설 수 있는 여건을 마련하여야 한다. 지방정부가 주민 삶에 직접적으로 영향을 줄 수 있는 정책을 지역실정에 맞게 수립·집행하여 공동체를 회복시키고, 주민 스스로 애향심을 바탕으로 지역의 발전과 개인의 삶의 수준을 높이는 주체가 될 때, 지방의 발전이 국가발전의 동력이 될 수 있을 것이다. 이제는 주민의 삶의 질 제고를 위해서라도 국가가 주민개개인의 행복까지 찾아 주겠다고 욕심부리지 말고 헌법에서부터 중앙-지방정부간 권한과 책임을 합리적으로 분담시키기 위해 지방분권을 위한 헌법개정이 불가피하다.

2. 역대 국회의 지방분권 추진성과 미흡

가. 국회와 정부의 지방분권추진 평가

정부차원에서는 지난 20년 동안 중앙-지방간 합리적 역할분담을 위해 지방분권을 위한 특별법을 만들어 국가에게 지방분권의무를 부과하였다. 그러나 20여년전의 지방분권과제는 여전히 현재의 특별법에도 지방분권과제로 남아 있다. 이는 바로 중앙정부가 특별법의 의무를 준수하지 않았다는 것을 의미하는 것으로서 지방분권에 진정성이 없다는 반증이다. 중앙정부가 특별법에서 정한 지방분권의무 과제에 미온적이면 국회차원에서라도 지방분권입법에 적극적이었어야 했으나 그러하지 못하였다.

아래 표에서 보듯이 지방분권 관련 특별법에서 정하고 있는 과제 중발의법안들인 조례입법권 범위 확대, 기관위임사무폐지, 자치경찰제 도입, 특별지방행정기관 이관, 교육자치제 개선 관련법은 국회 소관 상임위원회에서 심의조차 않고 폐기되었다. 국세의 지방세 이양 중 지방소비세 도입과 부가가치세 중 지방소비세 비율 상향 조정 일부 성과는 있었지만 이것도 중앙정부의 재정정책 일환으로 추진되었을 뿐이다.

이러한 결과는 국회의 입법과정에 지방자치단체의 의견을 실효성 있게 제안하고 반영할 수 있는 기구를 상설 제도로 마련하는 것이 불가피 함을 보여준다.

나. 국회입법과정 참여제 미비

우리나라 지방자치단체의 국정참여가 극히 저조한 수준에 머무르고 있다는 것이 문제이다.4) 4) 홍준형, 국가입법·정책 결정에 대한 지방자치단체의 참여, 공법연구 36집제2호, 한국공법학회, 2007, 77면

 “국가와 지방자치단체의 관계에 있어서 우리나라에서는 국가의 지방자치단체에 대한 입법적, 행정적, 사법적인 관여가 보장되어 있으나 지방자치단체의 상향적인 국정참여에 대하여는 전혀 고려되지 않고 있다 5) 5) 이기우, 지방자치 기반강화를 위한 헌법개정, 한국지방자치학회보 제17권제4호 2005. 20면

이로 인해 국회 입법과정에 있어 지방자치단체의 참여는 극히 저조한 수준에 머무르고 있다.

민주주의의 근간은 자기결정권의 확보에 있으며, 의회의 태동이 “대표없는 과세없다”라는 주장에서 출발한 이상, 국회와 중앙정부에서 지방의 이해관계 있는 사항을 결정하는 경우, 지방의 의견을 반영할 수 있는 제도적 장치가 당연히 마련되어야 한다. 선진외국에서는 지방자치 단체의 국회 입법참여를 위해 대부분 양원제를 도입하여 지역대표형 상원을 통해 입법참여를 보장하고 있다.

이를 위해 이명박 정부에서는 2011년 지방자치법의 개정으로 정부(행정안전부) 및 국회에 지방4대 협의체의 의견 제출권을 보장하였고 (동법 제165조), 국무총리 소속 행정협의조정위원회에 시/도지사가 참여(동법 제168조)할 수 있는 장치를 마련하였다. 또한 지방재정법의 개정(’11.08.04)으로 ‘지방재정부담심의위원회’를 설치하여 지방자치단체에 부담을 주거나, 지방세 수입에 중대한 영향 미치는 관계 법령 등을 심의(동법 제27조의2)하도록 제도화한 것은 진일보한 제도개선이었다고 할 수 있으나 현재 유명무실하게 운영하고 있는 실정이다.

현재 지방자치단체협의체가 지방 관련 법률 제․개정 의견을 국회에 제출한다고 하더라도 국회법상 처리 규정이 마련되어 있지 않아 정식안건으로 상정된다는 보장이 없고, 지방재정부담심의위원회가 국무총리 소속으로 되어 있기는 하나, 구속력 없는 심의위원회에 불과한 한계를 보이고 있다.

무엇보다 앞서 지적한 바와 같이 지방분권 과제가 개별 또는 다수의 정부부처와 관련되어 있어 국회 상임위 중심 심의로는 추진이 어렵고, 기존 의원 및 정부발의법안도 급기야는 폐기되는 사례가 빈발하고 있는 실정이다.

그러므로 지방의 이해관계가 있는 사안에 대해서는 지방의 의견을 대표 할 수 있는 국회의원으로 구성된 국회내 상설특별위원회 신설을 통해 지방분권 과제를 국회 소관상임위원회나 관련 개별부처의 입장이 아니라 국회 차원에서 종합적․집중적으로 추진할 수 있는 국회 내 기구의 설치가 절실하게 요구되고 있다.

Ⅲ. 외국의 지역대표형 양원제 사례

외국의 경우, 국회에 대한 지방자치단체의 입법참여는 양원제를 두되, 지방을 대표하는 지역대표형 상원제도로 운영되고 있다 6) 6) 안성호, 「지방자치단체 국정참여의 실태와 확충방안」, 국회 김무성 외2 주최 지방분권, 왜 안되고 있나? 정책토론회 발제문, 2007.05.27, 18-26면

1. 프랑스의 준(準)지역대표형 상원

가. 상원설치배경

단방국가인 프랑스의 상원은 스위스나 독일의 상원에는 미치지 못하지만 국가에 지방의 의사와 이익을 투입하는 입법기관으로서 기능해왔다. 프랑스는 1789년 프랑스대혁명 이후 오직 두 기간(1790년1795년과 1848년-1851년)을 제외하고는 2014년까지 188년 동안 양원제를 채택해 왔지만, 현행 양원제의 기본 골격은 1875년 공화제를 주장하는 공화파와 상원의원 선출에 수많은 보수적 농촌꼬뮨들(communes)을 대거 참여시켜 정체(正體)의 보수성을 유지할 상원의 창설을 주장한 왕당파 사이의 타협의 산물로서 제도화 되었다. 당시 제3공화국 헌법에 규정된 상원의 논거는 1인1표의 직접·보통선거방식으로 구성되는 하원에 의해 ‘공화적 민주주의’가 실현되는 것에 대응해 지역의 이해관계를 대변하기 위해 간접·보통선거로 구성되는 상원을 통해 ‘지역적 민주주의’를 실현한다는 것이었다(재인용; 전수연, 1997: 392).

오늘날 프랑스 상원은 각 데빠르뜨망별로 꼬뮨의원 대표, 데빠르뜨망 의원 전원, 레종의원 전원 등 지방의원과 하원의원으로 구성되는 선거인단에 의해 간선되는 317명의 대표들로 구성된다.

나. 국회 양원제 운영

프랑스의 양원은 원칙적으로 입법과정에서 동등한 권한을 가지지만, 실질적으로는 하원이 상원보다 다소 우월한 위치에 있다. 특히 예산안은 전통적으로 하원에 먼저 상정된다. 예산의 최종결정권 역시 하원이 행사한다. 내각은 하원에 대해서만 책임을 지기 때문에, 하원만이 내각 불신임권을 행사할 수 있다. 게다가, 법안이 양원을 왕복하며 심의되어도 좀처럼 결론이 나지 않을 때는 양원합동회의(commission mixte paritaire)를 구성하고, 여기서도 양원의 의견차이가 끝내 해소되지 않는 경우에 수상은 하원에게 최종 결정을 내리도록 요구할 수 있다(프랑스 헌법 제45조).

다. 지역대표형 상원에 대한 평가

상원제도에 대한 프랑스인들의 지지는 1946년과 1969년 두 번의 국민투표를 통해 입증되었다. 1969년 상원이 보수적인 농촌세력에 의해 지배되는 것을 못마땅하게 생각한 드골이 상원을 경제·사회·문화와 관련된 입법의 자문기관으로 약화시키는 사실상의 상원 폐지 헌법개정안을 국민투표에 부쳤지만 부결되어 사임했다 7) 7) 안성호, 양원제개헌론, 신광문화사, 2013. 110면           오늘날에도 지방자치단체의 대표성을 기반으로 하는 프랑스의 상원은 국가통합에 크게 기여해온 것으로 평가되고 있다.

프랑스 상원의 지역대표성은 제5공화국헌법에 부여한 헌법적 기능이며(헌법제24조), 양원국회의 효과성 제고를 위한 상원차별화 조건으로 하원의 불완전한 국민대표기능을 보완한다. 프랑스 상원의원은 각 레종(광역자치단체)마다 매년 개최되는 지방의원 총회에 참석하여 지방의 요구와 애로사항을 경청한다. 또한 매년 파리에서 수천명이 모이는 전국시장총회를 개최해 지방의견을 청취한 결과를 국정에 반영한다8) 8) 상게서, 111면

2. 독일의 지역대표형 연방상원

가. 헌법상의 근거

독일연방공화국기본법 제50조는 “각 주는 연방상원(Bundesrat)을 통하여 연방의 입법과 행정, 그리고 유럽연합(EU)의 사무에 협력한다”고 규정함으로써 연방상원이 주의 국정참여를 매개하는 헌법기관임을 밝히고 있다.

연방행정부가 제안하는 모든 법안은 연방의회에 회부되기 전에 연방상원에 송부된다. 연방상원은 송부된 연방행정부의 법안에 대하여 태도 결정권을 행사한다(동법 제76조). 그리고 연방행정부의 법령과 행정규칙은 연방상원의 동의를 얻어야 한다. 예컨대, 연방행정부는 연방상원의 동의를 얻어 일반행정명령 또는 일반행정규칙을 발할 수 있다(동법제 84조, 제85조). 연방행정부가 지적한 주의 연방법률 집행결함이 제거되지 않은 경우에도, 연방행정부는 직접 주의 연방법 위반 여부를 가리지 않고 상원으로 하여금 주의 연방법 위반여부를 결정하도록 한다.

연방행정부는 연방상원의 결정에 이의가 있는 경우에는 연방헌법재판소에 소원할 수 있다(동법 제84조). 독일연방 상원의원들은 주행정부의 훈령에 따라 행동한다. 이 점에서 연방정부의 중앙집권적 경향을 견제하고 주의 견해와 이익을 연방입법에 반영하는 데 더 적극적이라고 볼 수 있다.

독일의 각 주는 연방상원을 통해 연방의 입법과 행정에 관여하고 통제 및 선도기능을 수행함으로써 연방주의적 지방분권을 보호하고 연방정책에 지방의 이익을 구현하는 데 크게 기여해왔다.

나. 표결권 배분

연방상원에서 각 주에게 배분되는 표결권은 주의 인구에 따라 최소 세 표 이상 부여된다. 인구가 2백-6백만 명 이상일 경우는 네 표, 7백만 명 이상인 경우 일곱 표가 주어진다.

연방상원은 총 69원의 의원을 두고 있으며 동수의 표결권이 있다. 따라서 과반수 획득을 위해서는 35개 표를, 헌법수정 승인을 위한 2/3 의 결권을 충족하기 위해서는 46개 표를 획득해야 한다.

모든 개별 주정부는 상원에서 표결이 진행되기 전 현안에 대해 합의를 해야 한다. 또한 각 주의 한 대표자가 그 주의 모든 표결권을 행사하는 “투표자”가 된다. 오히려 특정 주 정부의 의원으로서 자신의 주가 연방상원에서 어떻게 투표하는가를 함께 결정하는 존재라 할 수 있다.

다. 의원의 법적 지위

독일의 헌법적 전통을 따라 연방상원의 의원은 “하원의 모든 회기, 위원회에 참석할 수 있고 언제든지 발언을 할 수 있는 특권”을 지닌다. 그러나 연방 하원의 의원들은 상원의 본회의나 위원회 회의에 참여할 수 있는 권리가 없다. 의원들은 연방상원(Bundesrat)와 연방하원(Bundestag)에서 동시에 의원직을 행사할 수 없다. 만일 상원 의원이 연방하원의 의원으로 선출된다면 적절한 시간 내에 상원 의장에게 자신의 거취를 알려야 한다.

상원 의원들은 의정활동에 대한 급료를 받지 않으며 단지 여비 등의 제반 비용에 대한 고정된 일일 수당을 받을 뿐이다. 독일 국철은 무료로 이용할 수 있다.

3. 외국사례의 시사점

단방제 또는 연방제 국가를 불문하고 어떤 형태로든 지방의 대표가 국회의 한 원을 구성하여 국회의 입법과정에 지방정부 또는 그 연합체의 입법참여를 제도화 하고 있음을 알 수 있다. 이러한 점에서 우리나라에서도 헌법개정시에는 지방분권형 양원제 도입을 적극 반영할 필요가 있으나 언제까지나 기다릴 수만은 없다.

다행히 현재 공직선거법개정이 불가피한 상황이므로 헌법개정이전이라 하더라도 현행 단원제 국회 하에서도 양원제적 요소를 도입하는 방안을 제도화 할 필요가 있다. 우리나라의 정당정치가 지역정당을 배경으로 하고 있어 통일까지 염두에 둔다면, 지역갈등을 조정 해소할 공식기구 또는 제도가 필요하고 인구비례에서 열세인 북한지역을 대표하고 그 이익을 주장할 수 있는 기구는 국민대표기관인 의회일 수밖에 없으므로 일종의 지역대표기관으로서의 제2원의 필요성이 제기되는 것이 논리적이다 9) 9) 도회근, 통일헌법의 권력구조, 공법연구 40집2호, 2011.12 47면

Ⅳ. 지역대표형 양원제 도입에 대한 조사 분석

본 장에서는 국회 입법과정에 대한 지방자치단체의 참여방안으로서의 지역대표형 양원제 도입에 대하여 전문가, 국민 대상으로 실시한 조사 결과를 바탕으로 그 함의를 분석하였다.

1. 참여방식과 선임방법

1) 국회 입법에 대한 지방정부의 참여 방식

가) 전문가 조사

2010년 헌법학회가 조사한 결과에 따르면,10) 10) 한국헌법학회, 선진 지방분권국가 실현을 위한 헌법개정안 연구, 전국시도지사협의회, 2010, 169-170면

국회 입법에 대한 지방정부의 참여방안으로서 가장 많은 36.8%의 지지를 받은 안은 모든 의안을 심의하는 지역대표형 상원제이다. 23.5%는 지방관련 의안만 심의ㆍ의결하는 지방대표형 상원제 도입에 찬성하였으며 23.5%는 지방정부에 지방관련 법률안 발의권을 부여하여야 한다고 답하였다. 14.1%만이 입법부에 의견제출 권한이 없는 현행 유지에 찬성한다고 답하였다. 전문가들은 어떤 형태로든 법률안 발의권을 포함하여 지방대표형 상원제를 도입하여 국회 입법과정에 지방정부가 참여하는 방안에 대하여 응답자의 83.8%가 지지하고 있다는 것을 확인할 수 있었다.

2008년 공법학회가 조사한 결과에 따르면, 국회의 입법과정에 지방자치단체의 대표로 구성되는 가칭 ‘지방원’ 등을 두어 지방의 의견이 국가 입법과정에 반영되도록 제도화하는 것에 대해서는 응답자 267명중 41.6%가 ‘대체로 찬성’에 응답해 가장 높게 나타났고, 다음으로 ‘대체로 반대’ 29.6%, ‘전적으로 찬성’ 18.4%, ‘전적으로 반대’ 10.5%의 순으로 나타났다.11) 11) 김해룡 외, 지방분권제도의 실질적 구현을 위한 법제정비에 관한 연구, 전국시도지사협의회, 2008, 460면

따라서 긍정적인 응답이 59.9%로 부정적 응답 40.1%에 비해 매우 높게 나타나 지방의 의견이 국회가 입법과정에 반영되도록 지방을 대표하는 지방원을 신설하는 양원제를 제도화하는 데 찬성하는 의견이 많음을 알 수 있다.

나) 대국민조사

폴리시앤리서치가 지방분권의식 국민여론조사를 위해 만 20세 이상 전국 16개 시/도의 대한민국 국민 1,070명을 대상으로 전화면접조사에서 국민들을 대상으로 한 지방정부의 국회 입법과정 참여에 대한 찬성비율은 58.2%, 반대비율은 16.5%에 불과하였다. 국민 역시 전문가와 더불어 지방정부가 국회 입법과정에 참여하는 것을 41.7%만큼 더 지지하고 있다.12) 12) 폴리시앤리서치, 지방분권의식 국민여론조사, 2010. 12. 28. 31-33면

2) 지역대표형 상원의원 선임방법

지역대표형 상원의원 선임방법으로는 전문가의 75.6%의 응답자가 주민 직선을 선호하였다.13) 13) 한국헌법학회, 전게보고서, 221-222면

그 밖의 24.4% 의견 중 10.7%는 시ㆍ도의회에서 선출하는 방식이 좋다고 답하였고, 5.6%는 시군구의회 추천자 중 시도의회의 동의를 거쳐 시도지사가 임명하는 방안을, 5.1%가 시도의회의 추천을 받아 시도지사가 임명하는 방안을 선호, 3%의 응답자는 시ㆍ도지사가 임명하는 것이 좋겠다고 답하였다.

3. 시사점

이상과 같이 전문가 및 대국민 조사 결과는 다음과 같은 시사점을 주고 있다.

첫째, 전문가와 국민 모두 지방과 관련된 사항에 대한 국회의 입법과정에서 지방정부나 지방자치단체 협의체의 의견 반영을 의무화하는 제도가 필요하다는 의견이 지배적이다. 현행헌법 하에서도 국회법을 개정해서라도 국회상임위원회가 지방의 입법의견을 실질적으로 반영할 수 있는 제도적 장치가 마련하는 것이 시급하다.

둘째, 국회의 입법에 참여하는 방식으로서는 헌법개정시 지방자치단체의 대표인 지역대표형 국회의원을 별도의 원으로 설치하여 양원제를 도입하되, 지방관련 의안뿐만 아니라 모든 의안을 심의·의결하도록 해야 한다는 것이다.

다음 장에서는 현행 헌법하에서 국회차원의 지방분권추진기구 설치방안을 제안하고자 한다.

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