지방분권을 위해 권역별 비례대표로 구성되는 국회 지방분권추진기구 설치 방안

김성호(전국시도지사협의회 정책연구실장) 앞글 보기 --- >

Ⅴ. 국회 상설 지방분권특별위원회 설치 필요성

1. 국회내 지방분권 추진기구 미설치로 인한 문제

각 정당은 원론적으로는 지방분권을 지지한다고 하고 공약에도 포함시켜왔지만 지난 20년을 돌이켜 보면 립서비스에 불과하였다는 것을 알 수 있다. 국회는 국가의 입법기관이기 때문에 중앙-지방정부간 관계가 합리적으로 역할분담할 수 있도록 입법과 재원을 배분하여야 함에도 지방보다는 관련 중앙부처의 의견에 포섭되어 관련법이 제개정하거나 재원을배분하고 있어 다음과 같은 문제가 발생되고 있다.

가. 일괄이양법 무산

정부는 2006년 6월 10일 분권형 국가운영체제 구축과 지방의 활력을 증진시킬 수 있는 중앙권한의 획기적 지방이양을 촉진시키기 위해 당시 ‘중앙행정권한의 지방이양촉진 등에 관한 법률’ 제6조의 규정에 의하여 설치된 지방이양추진 위원회에서 심의 · 의결하여 지방이양이 확정된 사무를 이양하는데 필요한 법률을 일괄적으로 개정하고자 ‘중앙행정권한의일괄적지방이양을위한관계법의정비등에관한법률’을 입법예고 하였다. 이는 지방이양추진위원회가 심의/의결한 사무를 지방자치단체에 이양하는데 필요한 법률을 일괄적으로 개정함을 목적으로 한 것이었다.

그러나 국회에서 소관 상임위원회를 특정할 수 없다는 이유로 무산되었다. 가칭 지방일괄이양법안은 참여정부와 실용정부에서도 대통령소속위원회가 의욕적으로 마련하여 정부발의로 17, 18대 국회에 제출하려했으나 소관상임위원회를 특정하기 어렵다는 이유로 발의조차 거부되었다.

나. 지방정부 정책 건의 반영 비율 지속적 하락

지방4대 협의체는 지방자치법 제165조에 제4항에 의거, 지방자치에 직접적인 영향을 미치는 법령 등에 관한 의견을 행정안전부장관에게 제출할 수 있으며, 행정안전부장관은 제출된 의견을 관계 중앙행정기관의장에게 통보하여야 한다. 통보를 받은 관계 중앙행정기관의 장은 제4항에 따라 통보된 내용에 대하여 통보를 받은 날부터 2개월 이내에 타당성을 검토하여 행정안전부장관에게 그 결과를 통보하여야 하고, 행정안전부장관은 통보받은 검토 결과를 해당 협의체나 연합체에 지체 없이 통보하여야 한다(지방자치법 제165조 제5항).

이에 근거하여 전국시도지사협의회가 전국 시도의 의견을 수렴하여 정부에 건의한 정책건의 과제는 2005년부터 2012년 현재까지 총 298개 과제이고, 정부는 146개 과제를 수용한 결과, 약 49%의 수용률을 보이고 있다. 그런데 이러한 수용률은 2006년 증가하였다가 2009년까지 약 50%를 상회하는 수용률을 보였으나, 이후 점차 하락하고 있는 추세이다.

다. 지방분권과제 추진 답보

지방자치단체가 기대하고 있는 지방분권과제는 이미 지방분권촉진특별법에 규정되어 국가의 의무로 규정하고 있으나, 정작 지방자치단체가 지방분권해 주기를 기대하는 기능과 사무는 여전히 중앙에 집중되어 있는 실정이다.

첫째, 지방이양사무에 대한 재정⋅인력 등의 포괄적/일괄적 이양을 추진해야 함에도 재정분권이 뒤따라 주지 못하고 있다. 지방정부 의견을 반영하지 않고 중앙정부 정책목적 달성을 위한 취득세 인하와 영유아 무상보육 확대, 지방세인 담배소비세 인상 등은 대표적 사례라고 할 수 있다. 지방정부에 막대한 재정적 부담을 부과하면서도 중앙정부는 법령선점권을 바탕으로 지방정부의 재원을 마치 중앙재원처럼 활용할 수 있는 것이다. 따라서 국회차원에서 이를 조정할 기구가 필요함은 두말할 나위가 없다.

둘째, 특별지방행정기관 이관은 다수 중앙 부처와 유관산하기관의 반발과 국회 소관 상임위와 특수관계 형성으로 현행 제도 하에서는 현실적으로 추진이 불가능하다.

셋째, 지방재정의 확충을 위하여 국세의 지방세로 대폭적 전환을 통하여 지방재정 확대방안을 모색할 필요가 있다. 그러나 지방소비세 규모를 현행 부가가치세 5%에서 20% 수준으로 확대하고, 지방소득세를 독립세화하는 조치조차도 소관부처의 소극적 자세로 인해 답보 상태이다. 조세법률주의를 국세법률주의와 지방세조례주의로 해석하여 지방자치단체가 자주적으로 재정책임성을 질 수 있도록 제도화 하는 것조차도 검토되지 않고 있다.

넷째, 자치경찰제의 도입과 관련하여 기존 정부안과 같은 방범순찰대 수준의 자치경찰제 도입이 아니라, 국가경찰/자치경찰의 이원적 경찰행정체제를 확립하여 국가경찰은 대공·정보·마약·테러, 재외국민보호 등의 국가안보와 국제범죄, 강력범죄 사무 등에 한정하고, 자치경찰은 교통, 생활안전, 지역치안을 포함한 일반범죄수사 등 민생치안을 담당하되, 이를 시·도 및 시·군·구의 경찰조직에 효과적으로 분장되도록 조정하는 방향으로의 도입이 필요하다. 그러나 경찰조직이 기구·조직의 개편에 적극적으로 반대하는 한, 정부차원에서는 한발자욱도 나가기 어렵다. 따라서 이는 국회 차원에서 해결해야 할 문제이다.

다섯째, 지방교육자치제도는 교육자 자치어서는 안되고, 교육수요자 중심의 제도개선이 필요하다. 하지만, 교육단체의 반발로 인해 한발자욱도 나가지 못하고 있다. 중앙정부가 제도를 개선하지 못하면 국회라도 나서야 함에도 세월만 보내고 있다,

여섯째, 자치입법권의 범위를 확대하여야 한다는 것은 이론의 여지가 없다. 그럼에도 조례입법은 자치입법권을 현저하게 침해하는 죄형법정주의, 법률유보 원칙의 과잉해석에 가로막혀 어떠한 실효성 있는 자주조례를 제정하기가 매우 어려운 실정이다. 특히, 조세법률주의가 지방세 법률주의를 정당화 하는 논거로서 지방의 과세자주권을 제한하고 있어 이에 대한 해결방안 마련이 필요하다.

일곱째, 지방정부의 국정참여와 관련하여 각종 중앙행정권한의 지방이양 시, 시/도지사 협의 및 동의절차를 마련하기 위한 중앙-지방 협력회의법제정안이 발의되어 있고 국회 상설 지방분권특별위원회 신설 국회법개정안이 발의되어 있으나 상정도 되지 못하고 있다.

여덟째, 그나마 기관위임사무 폐지는 정부발의로 17, 18대 국회에 제출되었다. 그런데 국회는 정부발의 임에도 불구하고 심의 조차 하지 않고 폐기되고 말았다. 기관위임사무는 국가가 지방자치단체에 일방적으로 일을 떠 넘기는 것을 정당화 하는 제도이므로 지방자치시대에 부합되지 않는다. 일본은 이미 기관위임사무제도를 폐지하였다. 19대 국회에도 정부발의가 되어 있어 국회가 어떻게 처리할지 귀추가 주목된다. 가장 바람직한 방향은 지역대표형 가칭 상원을 두는 것이나 헌법개정사항이므로 현행 헌법하에서 유사한 효과를 거둘 수 있는 대안 마련이 필요하다. 그 방안은 바로 다음과 같이 국회에 지방을 대표하는 국회의원들로 구성되는 상설특별위원회를 신설하는 것이다.

2. 국회 상설 지방분권추진기구 신설 필요성

가. 중앙-지방 역할분담 중립적 입법추진기구 필요

강력한 중앙집권적 국가운영체제 아래에서는 중앙정부에 대한 지방자치단체의 의존과 회피가 가능하기 때문에 효율성과 책임성이 약화될 수 밖에 없다. 전세계적으로 많은 국가들이 지방의 경쟁력 강화를 통하여 국가경쟁력의 강화를 추구하고 있다. 따라서 지난 20여년간 경험적으로 중앙정부 스스로 권한을 지방에 이양하지 않는다는 것이 입증되었고, 국회 역시 각 상임위원회가 중앙정부의 입장을 사실상 견지하는 입장이므로 중앙-지방자치단체간 권한 및 재원배분을 합리적이며 중립적으로 배분하기 위한 중앙정부의 개별부처와 연계되어 있는 상임위원회가 아닌 별도의 상설 특별위원회가 필요하다.

나. 다수 상임위원회 관련 지방분권입법과제 심의할 별도의 위원회 필요

지방재정확충, 사무 재배분, 특별지방행정기관 지방이양 등 주요 지방분권과제는 필연적으로 다수 국회 상임위원회와 관련될 수밖에 없어 소관 상임위원회를 특정하는 것이 어려운 것이 현실이다. 이것이 극명하게 드러난 예로, 정부에서 지난 2006년 사무의 지방이양을 일괄처리하기 위한 「중앙행정권한의일괄적지방이양을위한관계법의정비등에관한 법률」(안) 제정을 추진하였으나, 소관 상임위원회를 특정할 수 없다는 이유로 국회에 접수조차 되지 않았다. 정부는 이후에도 17, 18대 국회에 가칭 지방이양일괄법안을 제출 시도하였으나 실패하였다. 따라서 국회에서 지방분권과제 및 지방 관련 사항을 개별 중앙부처와 상임위원회의 입장을 떠나 지방의 입장에서 심의할 수 있는 특별위원회가 설치된다면, 단원제 국회에서도 양원제적 운영을 통해 이와 같은 문제를 해결할 수 있다.

다. 국회 개별 상임위원회의 이해관계를 떠나 중립성 및 입법실효력 확보

국회 심의 원칙은 상임위원회 중심주의이다. 이것은 국회 심의에 전문성과 심도있는 심의가 가능하도록 하기 위한 국회심의기술상 정해진 원칙이다. 그러나 개별 상임위원회에서의 심의는 사실상 관계 중앙부처의 입장을 주로 반영함에 따라 국회 상정 지방분권 관련 법률안의 심의가 지연/보류 내지는 폐기되는 사태가 지속적으로 발생해 왔다.

특히 지방분권 과제는 관련 중앙부처의 권한 및 인력/재원을 축소해야 되므로 소관 상임위원회의 심사과정에서 중앙부처와 그 산하기관의 반발이 충분히 예상된다. 이에 대한 예로써 지난 제18대 국회에서 지방이양 관련 법률안 70개(391개 사무)가 폐기되었고, 자치경찰제 도입과 자치입법권 범위 확대 등은 국회에서 제대로 논의되지 못하고 10여 년간 표류하고 있다.

이 때문에 중앙-지방정부간 이해관계가 상충되는 개별 입법정책의 중립성과 실효력 확보를 위해서는 특별위원회 구성이 불가피하다.

라. 한시적인 특별위원회가 아닌 상설 특별위원회가 적합

통상 국회 특별위원회는 1년 내의 한시적 기간으로 특정사안에 대하여 운영되고 있으며, 입법권 보다 심의권을 갖는 위원회로 운영되고 있다. 지방분권 과제와 같이 다수 중앙부처의 기구, 조직, 인력, 예산 등 이해관계가 결합되어 있어 쟁점이 많고, 지방 관련 사안은 지속적으로 발생한다는 점에서 한시적인 특별위원회가 아닌 독자적인 입법권을 가진 상설 특별위원회의 형태로 운영될 필요가 있다. 왜냐하면 1년이하 한시적으로 운영되는 특별위원회에 입법권을 부여하기도 어렵고, 중앙-지방정부간 관계를 정상화하기 위한 입법수요는 지속적으로 발생되기 때문이다.

선진외국에서는 중앙-지방정부간 관계는 헌법사항으로서 양원제를 두고 지역대표로 구성되는 상원에서 처리하고 있다. 단원제 국회 하에서는 최소한 상설 특별위원회라도 두어 중앙-지방 관련 입법을 처리하게 함으로써 지방자치의 헌법보장을 제도화할 필요가 있다.

마. 지방자치법상 지방의견 수렴절차와 소관기구 설치 시급

지방자치법 제165조 제6항에 따라 지방자치단체 협의체의 의견제출제도가 마련되어 있으나, 국회법상 처리절차는 마련되어 있지 않고, 지방의 의견을 반영하기 위한 제도적 장치가 부재한 실정이다. 취득세 일방적 인하조치와 영유아 무상보육 사업 대상자 확대 등 지방의 의견청취 없는 국정운영은 중앙-지방 간 갈등을 증폭시키는 기제로 작용할 수 있으므로 국회에서 지방정부의 의견을 수렴하는 절차와 기구를 제도화할 필요가 있다.

3. 법적지위와 운영방안

국회 지방분권특별위원회는 국회법상 입법권을 가진 상설 특별위원회로 둔다. 지방자치와 관련된 사항과 지방자치단체의 행·재정적 부담에관한 사항 등 신설된 위원회가 심의·의결토록 한다. 현재 법안이 제출되면, 각 상임위에서 심의·의결한 뒤 다시 법사위 심의·의결을 거쳐 본회의에서 법률안이 확정되고 있다. 지방과 관련된 법률 제·개정안은 신설된 특별위원회에 제출되고 심의·의결되면 곧 바로 본회의로 회부하도록 제도화한다. 이는 양원제가 도입되지 않은 현실에서 객관적이고 공정하게 관련 법률을 처리하는데 불가피하다. 이 제도의 도입은 지역대표형 양원제와 유사한 방식으로 운영할 수 있는 제도라는 점에서 의의가 크다고 할 것이다.

또한 현재와 같이 지방자치단체 협의체의 정책건의를 행정자치부가 창구역할 하는 정도로는 우리나라의 중앙-지방관계의 합리화가 불가능하다는 것이 지난 20년의 경험이다. 따라서 지방자치단체 협의체의 입장은 지방분권특별위원회에서 중립적으로 비중있게 다루어져야 한다.

가. 구성 및 소관 사항

국회 지방분권특별위원회 위원은 권역별 비례대표의원 전원으로 구성되며, 분야별 소위원회를 구성할 수 있다. 국회 지방분권특별위원회의 소관사항은 중앙권한의 지방이양 및 사무구분/배분에 관한 사항, 특별지방행정기관의 지방이양에 관한 사항, 지방세원 및 비율 등 지방자치단체의 세입/세출에 영향을 미치는 사항, 지방자치단체에 재정적 부담을 주는 사항, 지방의회 관련 사항, 지방행정체제개편에 관한 사항, 지방자치단체 장 등의 협의체 및 그 연합체가 지방자치법 제165조 제6항에 따라 의견제출한 사항, 기타 주민과 지방자치단체의 권리·의무에 변동을 가져오는 사항 등에 관하여 심의하도록 한다.

특별위원회의 소관사항을 특정한 것은 국회 다른 상임위원회 소관사항과 중복을 가능한 한 배제하기 위한 것이므로 불가피한 선택이다. 하지만, 행정자치부의 기능이 현저하게 축소된 이상, 국회 행정자치위원회를 특별위원회로 통폐합하는 것을 제안한다. 일본을 제외한 외국에서는 중앙-지방관계를 헌법에서 정하지 우리나라처럼 지방자치법에서 국가사무, 시도사무의 기준을 정하고 있는 나라는 없다. 중앙-지방관계는 법률사항이 아니고 헌법사항이라는 점에서 개별 상임위원회에서 중앙정부만을 파트너로 한 입법체제에 동의할 수 없다.

나. 지방 의견 수렴 제도 도입

국가사무의 일방적 지방 전가, 국회/중앙정부의 일방적 지방재정부담 정책결정으로 인한 지방재정 악화 및 재정자립도 저하 등의 문제 해결을 위해 지방의견 수렴을 위한 제도적 장치가 필요하다.

현행 중앙부처가 예산을 요구할 때나, 의안을 발의하는 경우 지방정부 예산소요에 대한 내용을 첨부하지 않아도 된다. 즉, 지방정부 예산소요에 대해서는 국회가 아니라 전적으로 기획재정부 보조사업 관련 부서에서 결정한다. 이는 현재 우리가 채택하고 있는 대의제 민주주의 원칙을 심각하게 훼손하는 것이라 할 수 있다. 왜냐하면 중앙정부 및 지방정부의 예산은 최종적으로 국민의 대표 또는 주민의 대표가 결정해야함에도 현재는 중앙부처 일부 공무원에 의해 결정되고 있기 때문이다.

따라서 이러한 문제해결을 위해서는 지방자치단체 협의체 또는 그 연합체의 의견을 듣는 국회 내 특별위원회가 설치가 불가피하다. 또한 위원회 운영과 관련해서는 단순한 의견 청취에 그치는 것이 아니라 지방의의견을 반영할 수 있는 입법권과 의결권도 부여한다.

다. 상설 특별위원회, 운영상의 특칙

통상 1년여 기간으로 운영되는 일반특별위원회 체제로는 지방분권 과제에 대한 충분한 심의가 곤란하고, 지방의 행정 및 재정 관련 사안은 상시 발생하는 사안이므로 상설 특별위원회로 설치하는 것이 바람직하다. 지방분권특별위원회의 소관 사항에 관해서는 상임위원회의 심의를 배척하고, 지방분권특별위원회의 소관 사항과 관련한 법률안은 특별위원회에 우선 배정하며, 개별 지방자치단체와 지방자치단체 장 등의 전국적 협의체 또는 그 연합체가 지방분권특별위원회의 심의를 희망하는 법률안은 지방분권특별위원회에서 심의하도록 한다.

지방분권특별위원회는 권역별 비례대표위원 전원으로 구성하고, 위원의임기와 위원장의 임기 및 선거 등에 관하여는 예산결산특별위원회와 상임위원회의 예에 따른다. 또한 지방분권특별위원회의 소관 사항을 심사하는 경우 지방자치법 제165조 제1항 및 제2항에 의한 지방자치단체 협의체 또는 그 연합체의 의견을 듣도록 제도화 한다.

다음 장에서는 지방분권특별위원회를 구성할 위원 선출방식으로서 지역대표형 비례대표제 도입방안을 제안하고자 한다.

Ⅵ. 권역별 비례대표제 도입

지난 10월 30일 헌법재판소는 선거구별 인구편차 현행 3대1을 헌법 불합치 결정하였다. “인구 편차를 3대1 이하로 하는 기준 적용은 지나친 투표 가치의 불평등이 발생할 수 있다.”며 지난 30일 재판관 6대3 의견으로 헌법불합치 결정을 내린 것이다. 2015년 12월 30일까지 불합치 해소를 주문했고 제20대 총선 선거구 재획정은 불가피한 상황이다.

위 표에서와 같이 과거 결정이나 이번 결정이나 헌재의 판단 근거에는 큰 차이가 없다. 가장 중요한 근거로 제시한 것은 ‘표의 등가성’이다. 기존처럼 ‘3대 1’까지 허용하면 인구가 적은 지역구의 한 표는 많은 지역구의 3표와 같은 효력을 갖게 됨으로써 평등선거 원칙에 반한다는 것이 헌재 판단이다. 헌재는 “인구수가 적은 곳에서 당선된 의원보다 더 많은 표를 받고도 낙선되는 경우가 생기는 것은 바람직하지 않다”고 강조했다. 국회의원은 지역의 이익보다는 국가 전체의 이익을 우선해야한다는 점도 중요한 이유로 제시됐다. 외국에서도 2대 1을 넘는 경우가 별로 없다고 설명했다. 미국은 연방하원 선거에서 편차를 0에 가깝게 만들도록 노력한 것을 입증하지 않으면 위헌으로 간주된다. 독일은 인구수 상하 편차의 최대 허용치가 25%이며, 일본은 인구편차 2.3대 1인선거구에 대해 위헌 결정이 나왔다14) 14) 중앙일보, "인구 적은 곳 1표가 3표 효력, 평등선거 위배" ,중앙일보, 2014.10.31.

헌법재판소는 현행 국회의원 지역선거구의 대폭적인 재획정을 요구하고있다. 필자는 지역선거구 재획정 시, 다음에 제시하는 전국선거구 비례대표제의 문제도 함께 전향적으로 개선할 것을 제안한다.

1. 국회의원 전국선거구 비례대표제의 문제점

가. 전국구 선거구가 지나치게 광대

외국에서는 비례대표제를 채택할 경우, 선거구를 전국구로 시행하는 나라는 없으며, 지역별, 권역별로 시행하고 있다.

독일의 경우, 16개 주에서는 비례대표선거를 위하여 각 정당별로 주명부들이 작성되고, 정당투표인 제2투표 결과, 각 정당이 획득한 득표수에 따라 각 정당에 의석이 배분된다. 이러한 의석 배분절차를 거쳐 투표권의 등가성이 실현되고 법 아래의 평등이 보장된다. 이와 같이 독일의 연방하원의원 중 비례대표의원선거구는 전국구가 아니고 주를 선거구로 하고 있다.

일본은 49개 도도부현 광역지방자치단체가 있지만, 전국을 11개의 구역으로 나누고 권역별 선거구에서 비례대표를 선출하고 있다.

독일과 일본의 예를 고려할 경우, 우리나라에서도 전국정당이 자의적으로 공천한 비례대표를 국민이 선택하게 하는 현행 제도는 문제가 있다.

국회의원 비례대표 선거구를 전국으로 하면 인물검증이 쉽지 않고, 시도별 대표는 지역주의를 초래할 우려가 있으므로 시도별 관할구역을 넘어선 권역별로 권역을 대표할 후보를 비례대표의원으로 선출하게 할 필요가 있다. 이렇게 되면, 비례대표 공천과 관련된 중앙당의 독주와 후보에 대한 국민의 알권리를 충족시킬 수 있는 제도도입이 필요하다. 전국선거구의 광대함으로 인한 문제를 권역별 비례대표제로 개선할 경우, 사실상 비례대표 선택권을 주민에게 돌려주는 효과도 있을 것이다.

나. 비례대표의원의 대표성 취약, 정체성 모호

첫째, 각 중앙 정당이 공천한 전국구 후보자의 대표성에 대한 유권자의 공감대 형성이 미흡하다. 중앙당 공천후보자에 대한 평가 자료를 충분하게 제공받지 못함으로 인하여 전국구후보자 명부가 참고사항으로 기능하지 못하고 있다. 이로 인하여 당선된 전국구의원의 위상이 낮을뿐만 아니라 그만큼 전국구의원의 대표성을 발휘하지 못하고 있는 현실이다.

둘째, 비례대표의원의 역할이 지역구 의원과 다르지 않아 정체성이 모호하다. 국회의원은 지역구 사업 외에는 중앙정부의 각 부처가 파트너이다. 중앙-지방간 갈등이 생기면 중앙입장에 서는 것이 일반적이다. 국회에서 지방의 입장에서 입법안을 다루는 상임위원회가 전무한 실정이다. 따라서 비례대표의원을 지역대표로 선출하고 이들로 지방분권특 별위원회를 구성하는 것은 단원제 국회 하에서 매우 중요한 의미를 갖는다.

다. 전국구비례대표제의 제도 도입 취지 간과

비례대표제는 다수대표제로 인한 사표를 방지하고, 동시에 소수대표제가 의도하는 소수자의 정치적 의사도 그 수만큼 정확하게 대표자를 당선시킬 수 있는 가장 과학적인 제도이다. 이 제도는 각 정당이 선거를 정책 중심으로 치루고 이에 대한 선거인의 정치적 의사를 당선자의 의석수에 공평하고 정확하게 반영할 수 있도록 창안된 것이다.

그러나 우리나라의 공직선거법에서 개별 정당 득표율을 기준으로 전국구의석을 배분하도록 하였으나 제도 본래의 취지와는 다르게 운용되었다. 더욱이 정당이 전국구의원후보 공천과 관련하여 운용상 논공행상 등의 폐해에서 벗어나지 못한 사례가 많았던 것이 사실이다.

2. 권역별 비례대표제 장·단점 비교

가. 권역별 비례대표제의 장점

권역별 비례대표제의 장점으로서 첫째, 소선구제가 가지는 맹점인 사표(死票) 문제를 해소하는데 보다 긍정적인 기여를 할 수 있다(중앙SUNDAY 2014년 11월 2일자). 독일의 정당명부식 권역별 비례대표제의 경우, 독일의 모든 선거권자는 실질적으로 두 개의 투표를 행사하게 되므로, 1위 득표자만 당선되는 소선구제와 달리 사표(死票)를 크게 줄일 수 있다. 또한, 전문성을 가진 인물들의 의회 진출에 대한 기회를 높이는 측면에서도 긍정적인 기여를 할 수 있다15) 15) 김도협(2014). “현행 독일선거법제에 관한 고찰”, 법학연구 , 17(2), 인하대학교 법학연구소. 14면

둘째, 권역별 비례대표로 상설 지방분권특별위원회를 구성할 경우, 중앙-지방정부간 갈등을 해소하고 국가경쟁력을 높이는데 기여하게 될 것이다. 국회 지방분권특별위원회가 합리적인 지방분권을 주도함으로써 국회 각 상임위원회와 선의의 입법경쟁을 유도하여 일하는 국회로 거듭 날 수 있는 계기를 마련할 수 있다.

셋째, 권역별 대표는 시·도별 지역주의를 어느 정도 희석하고 시·도당간 합의에 의하여 권역별로 후보를 공천하기 위한 노력을 유도할 수 있다. 현재 한국에서 시행 중인 비례대표제는 전국 단위로 통합해서 당선자를 가르는 반면, 일본 참의원의 경우, 광역지방자치단체 보다 넓은 권역별로 의원수를 배정하고, 선출한다. 소지역주의를 극복하기 위한 제도적 장치라 볼 수 있다.

넷째, 권역별로 비례대표 명단을 사전에 작성한 뒤 정당 득표율에 따라 의석을 배분하게 되므로, 군소정당도 국회에 대한 진입이 용이해지고 특정 정당의 의석수 과반 이상의 획득이 곤란하게 되어, 정당간 연합정치가 활발해질 수 있다(이준한, 2014: 24; 한겨레, 2014년 11월 16일자). 실제로 독일 연방의회 역사상 단일 정당이 과반의석을 차지한경우는 단 1회뿐이었으며, 모든 정권이 연합정부의 형태로 유지되고 있다(엔하미러 홈페이지, http://mirror.enha.kr). 16) 16) 1957년 독일 연방의회 선거에서 기독교민주당이 과반의석을 확보했으나, 이 때에도 보수계열의 독일당과 연합정치를 펼쳤다(엔하미러 홈페이지, http://mirror.enha.kr).

나. 권역별 비례대표제의 단점

일반적인 비례대표제의 단점을 살펴보면 첫째, 권역별 비례대표제 제도 도입에 기득권 정치세력의 반대를 유발할 수 있다. 1999년 내각제를 추진하던 김대중 대통령과 국민회의‧자민련이 권역별 비례대표제 도입 에 합의하였으나, 지역구 상실을 우려한 국회의원들의 반발로 무산된바 있으며, 2012년 대선을 앞두고 민교협‧전국교수노조‧학술단체협의회 소속의 교수들이 독일식 비례대표제 도입을 촉구했지만 공론화되지 못하였다(중앙SUNDAY 2014년 11월 2일자).

둘째, 비례대표제는 유력정당끼리의 나눠먹기로 신규 정당의 진입을 어렵게 하고, 현역의원의 재선을 쉽게 할 것이라는 우려가 있으며, 군소정당들의 난립 등의 문제점이 발생될 수 있다는 문제점이 존재한다 (뉴스웨이, 2014년 11월 4일자; 전민일보, 서울신문, 2014년 11월 8일 자; 2014년 11월 10일자).

셋째, 독일과 같이 중복입후보제를 적용할 경우 특정인에게 이중적인 입후보의 기회를 부여함으로써 상대적으로 참정권의 일반성에 한계를 주게 되며, 경우에 따라서는 오히려 무능한 정치인에게 정당을 통한 의회진출 기회를 확대해주는 문제가 발생될 수 있다17) 17) 김도협, 전게서, 25면

이상과 같은 문제점은 일반적인 비례대표제의 단점으로 지적되어 왔다.

권역별 비례대표제는 정당 지도부의 공천특권이 지방으로 이양되어 주민 가까이 내려가는 점, 유력정치인에 유리한 시·도별 소지역주의 극복을 위한 권역별 선거구를 채택한 점, 비례대표의원의 역할과 기능을 특정하는 경우, 그 단점을 상쇄할 수 있다고 본다.

3. 권역별비례대표로 상설 지방분권특별위원회 구성

가. 비례대표제 의석의 비율

첫째로 결정할 사항은 비례대표제의 의석비율을 어떻게 설정할 것인가 하는 것이다. 우리나라는 해방 이후 오랫동안 소선거구제의 전통을 가지고 있기 때문에 지역구를 완전히 없애고 비례대표제를 100% 도입하는 것은 국민정서 상 맞지 않을 것으로 보인다. 문제는 비례대표제 의석의 비율을 어떻게 할 것인가 하는 것인데 이에 대해서는 학자들도 이견을 보인다. 현재와 같이 민주적이고 상향적인 정당체제가 자리가 잡히지 않은 상태에서 비례대표제의석을 50% 정도 할당할 경우에는 정당보스의 권한을 보다 강화하는 결과를 초래할 것이라는 우려가 팽배하고있다. 이러한 우려를 불식시키기 위해서는 권역별 비례대표제가 그 대안이 될 수 있다.

과도한 선거비용의 축소, 서울의 의석구 재조정 시 편의성 등을 고려할 때 비례대표 의석 50%가 적당할 것으로 보인다. 특히 비례대표를 30%로 했을 경우에는 타 정당의 패권지역에 0 내지 1석을 확보하는 경우가 비일비재하여 지역주의 극복에 도움이 되지 않는다. 현실적으로 서울의 경우, 국회의원의 지역구는 기초자치단체장의 지역구보다도 좁기 때문에 의원의 위상이나 의원과 기초자치단체장의 역할분담에도 문제가 있다. 뿐만 아니라 현재와 같이 전국구 의원이 소수에 그칠 경우에 지역구의원에 비해 영향력이 위축될 것으로 보인다.

따라서 제1안은 비례대표의석을 50%최소 40%이상 배당함으로써 비례제의원도 의원으로서의 역할을 다할 수 있도록 할 필요가 있다. 제1안처럼 비례대표의석을 50%로 할 경우에는 정당의 개혁이 빠른 속도로 진행되어 새로운 선거제도의 장점을 살릴 수 있을 것으로 보인다. 만일 1안이 현실적으로 파격적이라면, 현행 지역구의원정수를 유지하면서 과도기적으로 현재의 비례대표의원정수만으로 구성하는 방안도 고려할 수있다.

권역설정과 관련하여 필자가 제안하고 싶은 방법은 인구규모와 지역면적을 고려하여 수도권, 호남권, 경남권, 경북권, 충청권 5개 권역으로 나누는 것이다. 권역별 비례대표의원정수는 인구를 기준으로 배분하되, 수도권이 과반수를 넘지 않도록 배분한다.

나. 득표합산 및 권역설정

다음으로 결정할 문제는 득표의 합산과 정당명부를 어느 단위에서 결정할 것인가 하는 것이다.

전국합산 전국명부의 경우는 정당투표를 한다는 것 외에는 지금과 거의 같은 제도인데, 현재의 지역당 체제를 그대로 유지한다는 점에서 바람직하지 않을 것으로 보인다. 물론 전국합산 전국명부의 경우는 각 분야의 전문가들이 중앙정치에 진출한다는 장점은 가지고 있다. 하지만 현재의 지역당 구도를 타파하기 위해서는 각 지역에서 패권정당이 아닌 다른 정당에서도 비례대표의원이 선출될 수 있어야 한다는 점에서 권역별합산 시도별명부가 바람직할 것으로 보인다.

시·도별합산 시·도별명부는 지역주의투표를 그대로 재현한다는 점에서 비례대표를 도입한 의의를 별로 살리지 못할 수 있다. 따라서 시·도별 관할구역을 넘는 권역별합산이 바람직할 것으로 보이고, 명부도 권역별로 작성하는 것이 지역주의극복에 도움이 될 것으로 보인다.

다음으로는 시·도당이 협의하여 몇 명의 후보를 내고 유권자들이 사람을 선택하는 이완명부제의 도입도 가능하다.

권역설정과 관련하여 필자가 앞서 제안한 것과 같이 전국을 5개 권역으로 나누는 것이다. 이로써 지역주의 문제를 완전히 극복할 수 있으리라고 생각되지는 않지만, 소지역주의가 희석되는 효과는 분명히 있을 것으로 예상된다.

다. 권역별 비례대표의원 정수 결정

가장 중요한 사안은 비례대표제의 의석을 어떤 식으로 권역별로 분배할 것인가 하는 문제이다. 인구의 편차는 어떻게 조정을 할 것인지, 상원이 따로 없는 가운데 지역대표를 어떻게 최대한 살릴 수 있는지에 대하여 논의되어야 한다.

필자는 권역별 비례대표 선거구는 지역대표라는 점을 고려하여 표의 등가성 보다는 지역의 대표에 주안점을 두어 의석을 배분하고, 지역구는 인구의 비례를 반영하여 의석을 배분하면 표의 등가성과 관련한 논쟁을 종식시킬 수 있을 것으로 보인다.

4. 권역별 비례대표의 역할 한정

권역별 비례대표제는 독일, 프랑스 등의 상원과 같이 중앙정부의 이해를 떠나 중립적으로 중앙-지방관계 및 지방의 이해를 고려한 입법과 정책을 결정하도록 그 역할과 기능을 다음과 같이 특정함으로써 지역선거구의 국회의원과 차별화 한다.

권역별 비례대표의원은 지방재정 및 지방행정에 영향을 미치는 다음 각호의 사항을 심사한다.

1. 중앙권한의 지방이양 및 사무구분/배분에 관한 사항
2. 특별지방행정기관의 지방이양에 관한 사항
3. 지방세원 및 비율 등 지방자치단체의 세입/세출에 영향을 미치는 사항
4. 지방자치단체에 재정적 부담을 주는 사항
5. 지방의회 관련 사항
6. 지방행정체제개편에 관한 사항
7. 지방자치단체 장 등의 협의체 및 그 연합체가 지방자치법 제165조 제6항에 따라 의견 제출한 사항
8. 기타 주민과 지방자치단체의 권리·의무에 변동을 가져오는 사항이외에도 지방분권특별위원회의 소관사항 중 개별 상임위원회의 소관사항과 중복되는 사항에 대하여는 지방분권특별위원회의 심사를 원칙으로 한다. 또한 지방자치단체 장 등의 전국적 협의체 또는 그 연합체가 지방분권특별위원회의 심사를 요청하는 법률안은 지방분권특별위원회에서 심사한다. 다음으로 지방분권특별위원회는 소관 사항을 심사하는 경우 지방자치법 제165조 제1항 및 제2항에 의한 지방자치단체 협의체 또는 그 연합체의 의견을 들어야 한다.

이상과 같이 권역별 비례대표의원의 역할을 한정하여 지역구 국회의원과 역할분담하도록 함으로써 중앙-지방관계 정상화 관련 지방분권 의정활동의 효율성과 실효성을 높일 수 있다.

라. 기대효과

많은 국민들의 관심은 이러한 1인 2표제 소선거구와 권역별 비례대표제 도입이 지역주의를 극복하고 지방의 입장이 국회에서 반영되느냐 하는데 있을 것이다.

첫째, 권역별 비례대표명부를 작성하기 때문에 현재와 같이 중앙당 보스 한사람에 의해 좌우되지 않을 것이다.

둘째, 지역주의가 상당히 완화될 것이다. 물론 정당명부식 비례대표제를 채택한 스페인, 벨기에 등 지역주의가 심각한 나라도 있다. 그러나 권역별명부는 이러한 부작용을 상대적으로 완화시킬 수 있는 대안이다. 권역별 비례대표를 50%까지 확대할 경우, 전문성을 살려 의정에 전념할 수 있을 것이다.

셋째, 이 개혁안은 국민들에게 이익이 될 뿐만 아니라, 여야 누구에 게도 불리하다고 보기 어렵다. 단지 패권지역의 패권정당에서 의석을 차지하고 있는 현역의원의 반발이 우려된다. 여론의 힘으로 이러한 기득권의 반발을 극복해야 우리나라 민주주의가 한 단계 성숙해질 수 있을 것이다.

넷째, 전국을 5개 정도의 권역으로 나누게 되면, 시·도명부를 작성할 경우 17개 지역으로 나뉘어져 너무 짧은 명부를 작성해야 한다는 문제를 해결할 수 있다.

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