「권력구조 개편과 헌법개정 - ‘대통령’을 중심으로」 정책토론회

권력구조 개편과 헌법개정 토론문 10)

이현출 (국회입법조사처)

10) 이 토론문은 소속 기관의 의견과는 관련이 없으며 필자 개인 의견임을 밝혀둠

1. 권력구조에 대한 진단

□ 민주주의는 책임성(accountability)과 반응성(responsiveness)을 확보하는 것이 중요함

○ 5년 단임은 제왕적 대통령제라고 칭해질 정도로 권력이 집중되어 있지만 정치적 책임성 확보에 어려움: 87년 이후 집권당이 같은 당명으로 차기 대통령선거 후보자를 낸 경우가 없음
○ 반응성 측면에서도 유권자의 선호에 반응적이지 못한 측면이 많음: 주요 정책적 교착상태에 직면할 때 극한적 대결보다 국민의 의사를 확인할 수 있는 방안이 필요한 것은 아닌가? 

□ 대통령제가 안정성을 담보하는가?

○ 조기 레임덕 현상, 임기 말 낮은 지지율

□ 오늘날 미국 대통령제: 거부민주주의(vetocracy)의 상시화

○ 오바마 케어 등 오바마 주요 국정과제에 대한 강한 반대를 통해 공화당 대권주자로 급부상
○ 상시적 국정 발목잡기 현상 

□ 개헌반대론자들의 견해

○ 현재의 정당체질을 그대로 두고서 권력구조 변경을 목표로 할 경우 개헌이 추구하는 목표가 달성될 수 있을 것인가?
○ 제왕적 대통령제가 정당구조 약화시킨 것은 아닌가? 반론 제기 가능

□ 현행 권력구조의 주요 문제점

○ 대통령에 대한 과도한 권력집중현상, 여소야대하의 분열된 정부 등의 문제점이 나타남
○ 제도적인 미비점으로 인하여 실효성있고 효율적인 국정운영이 어려운 점이 나타나고 있음
○ 국회의 기능이 대통령을 견제하고 행정부를 효율적으로 견제하기에 제도적으로 미흡한 점이 나타남
- 국회의 입법권, 재정권, 회계검사권 및 행정부 감시권 등이 제대로 발휘 되도록 제도적 장치들을 마련할 필요가 있음
○ 사법부의 인사권 집중과 폐쇄성 및 관료화의 문제가 제기됨
○ 사법부의 구성과 직무에 관하여 독립성이 강화될 필요가 있음
○ 대법원과 헌법재판소의 갈등 문제가 해결될 필요가 있음
○ 통일상황에 연착륙할 수 있는 권력구조의 필요성이 제기됨

2. 권력구조 개편의 대안

□ 국회의장 헌법개정자문위원회 안

○ 대통령으로의 권력집중과 이로 인한 정파 간의 반목·대립을 개선하기 위하여 ‘분권형 대통령제’,‘분권형 양원제’를 제안
○ 이는 국민이 직접 선출하고 임기 중 당적을 이탈하는 대통령이 외교, 안보, 통일에 전념하고, 국회가 선출한 국무총리가 일반 행정을 분담하여 그동안 대통령으로 과중하게 집중된 권력과 그로 인한 국정운영에 대한 부담을 개선하고, 국회와 행정부가 상호협력하면서 책임도 함께 질 수 있도록 하려는 것임
○ 국민이 직선하는 대통령이 통일, 외교, 안보, 국민통합을 담당 국회가 선출하는 국무총리가 그 외의 일반행정을 담당. 국회 역시 민의원(하원)과 참의원(상원/지역대표)이 상호 견제

□ 분권형 대통령제 (1) : 대통령과 국무총리의 국정분담

○ 대통령(직선/6년단임)은 통일·외교안보·국민통합 담당. 당적 이탈 대통령은 필요한 경우 국무회의 소집요구 가능
○ 국무총리(민의원 선출)는 이른바 내치를 담당, 국무회의를 주재

□ 분권형 대통령제 (2) : 국회와 정부의 상호협력/견제 강화

○ 민의원은 국무총리 선출 및 건설적 불신임(후임 국무총리를 선출하는 방법으로만 현직 국무총리를 불신임), 국무위원 개별 불신임 가능
○ 국무총리의 신임요구를 민의원이 부결할 경우 국무총리는 대통령에게 민의원을 해산할 것을 제청 (다만, 총선 이후 1년 안에는 해산 불가능). 대통령은 20일 내에 해산여부를 결정하되, 민의원이 이 기간 동안 후임 총리를 선출하면 해산권 소멸
○ 국회와 행정부의 상호견제 [의원내각제 요소 도입]
- 건설적 불신임제 : 민의원은 재적의원 과반수가 후임 국무총리를 선출하는 방법으로 현직 국무총리를 불신임 가능. 1년 이내에 다시 불신임하려면 재적의원 3/5 이상 찬성 필요
- 국무총리 불신임시 내각 총사직
- 개별 국무위원 불신임 가능
- 국무총리 신임요구를 민의원이 부결한 경우 내각은 총 사직하거나, 대통령에게 민의원 해산 제청 가능. 다만, 민의원 임기 1년 내에는 해산이 금지되며, 민의원 해산 제청 후라도 민의원이 후임총리를 선출하면 해산권 소멸

* 국회(민의원)과 행정부(국무총리 및 국무위원)가 원칙적으로 상호협력하면서 동시에 견제할 수 있는 의원내각제 요소를 도입

* 다만, 국정혼란이 야기되는 것을 방지하는 장치로

(1) 건설적 불신임제 채택
(2) 총리선출 후 1년 내에는 재적의원 3/5 이상으로 불신임
(3) 민의원 해산은 국회임기 시작 1년 이내는 금지
(4) 민의원 해산제청이 있어도 후임총리 선출시 해산권 소멸
(5) 민의원의 국무총리 선출이 30일 이상 지연시 대통령이 총리지명 등의 보완장치를 마련

3. 개헌 추진방법

□ 기존의 헌법개정 논의

○ 2012년 대선 당시 박근혜후보는 충분한 논의와 국민적 공감대 형성을 전제로 하여 4년 중임제와 기본권 강화를 골자로 하는 개헌추진 제시
○ 2013년 제헌절 경축사에서 강창희의장 2014년초부터 개헌논의 공론화 하여 19대에 개헌논의 마무리 제안
○ 2008년, 2014년 국회의장 헌법개정자문위원회 발족 개정안 마련
○ “개헌추진 국회의원 모임” 활성화
- 18대 국회 여야 180여명 의원 연구모임 진행
- 19대 국회 116명 의원 참여

□ 국민에 의한 국민적 합의에 의한 개헌

○ 개헌은 필요성과 시급성에 대한 광범위한 국민적 동의, 개헌 필요성에 대한 합의를 통한 정치권의 추동력 확보, 개헌이 노리는 권력구조상의 효과의 달성가능성과 개헌 이후의 비용지불에 대한 국민적 합의가 필요
○ 대통령이 반대하면 개헌 추진은 사실상 어려울 수 있으므로 대통령과 여야간의 합의를 통한 추동력 확보가 중요함

□ 헌법개정절차의 불비 해소

○ 현행 헌법은 헌법개정안의 발의절차, 공고, 국회의결, 국민투표, 공포까지의 절차를 규정하고 있지만, 발의의 전 단계에 해당하는 헌법개정기초안 마련과 심사절차 등에 대하여는 규정한 바가 없음
○ 따라서 헌법개정특별위원회 구성과 독회 절차 등에 관한 사항, 국민의 여론수렴 절차, 명확한 공고 시점 등을 따로 마련할 필요가 있음
○ 이를 통한 헌법의 절차적 정당성 확보와 민주적 정당성 확보 필요

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